МВФ: що відбувається за зачиненими дверима фонду

На це питання PS намагалися відповісти Паулу Ногейра Батіста-молодший, колишній виконавчий директор МВФ та ексвіцепрезидент Нового банку розвитку, та Роберт Уейд, професор глобальної політичної економії на кафедрі міжнародного розвитку Лондонської школи економіки. «Мінфін» публікує скорочений переклад їхньої статті.

Міжнародний валютний фонд працює вже майже 80 років, проте те, як він приймає рішення, як і раніше, відображає епоху західного колоніалізму, за часів якого він був заснований. У його структурі управління формально представлені практично всі суверенні держави, проте невелика група західних держав, що становить 15% світового населення, диктує свої правила.

Водночас за останнє десятиліття світ став набагато «багатополярнішим», і Китай почав заперечувати давню гегемонію Америки, створюючи «інфраструктурні альянси» з багатьма країнами, що розвиваються. В умовах нової холодної війни США, що поглиблюється, роблять все можливе, щоб «стримувати» Китай, хоча обидві країни зберігають високий рівень економічної взаємозалежності, що робить цей конфлікт принципово відмінним від протистояння з Радянським Союзом.

США та Європа, зі свого боку, рішуче налаштовані зберегти свої домінуючі позиції у таких потужних міжнародних організаціях, як МВФ та Світовий банк, які вони мають намір використати, як геополітичні інструменти.

Країни, які відповідатимуть їхнім вимогам, отримають винагороди, тоді як ті, хто виявляє опір чи ворожість, зіткнуться з труднощами в отриманні фінансової підтримки, навіть якщо вони готові та здатні проводити програми макроекономічної стабілізації та структурних реформ.

Довгостроковим наслідком цих тенденцій стало те, що процес ухвалення рішень у МВФ став дедалі більше суперечити прагненню розвинутих країн підтримувати глобальний авторитет Фонду. Після десятиліть проголошення універсальних засад його легітимність наразі стоїть під загрозою.

Щоб зацікавити країни з низьким рівнем представництва, МВФ має скоротити дисбаланс між відносною «вагою» країни (або групи країн) у світовій економіці та її вагою в управлінській структурі фонду. Найочевиднішим прикладом тут є Китай, з огляду на величезний розрив між його часткою у світовому ВВП (великою) та його квотою (малою), яка визначає голосування та розподіл Спеціальних прав запозичення (SDR), міжнародного резерву МВФ.

Хоча частка Китаю у світовому ВВП (за паритетом купівельної спроможності) оцінюється в 19% на 2024 рік, його квота (і частка голосів) залишилися на рівні 6,4% із моменту 14-го загального перегляду квот у 2010 році, попри те, що його «розрахункова квота» за поточною формулою МВФ становить 14%.

Хоча це крайній випадок, весь блок ринків і країн, що розвиваються (EMDCs), також представлений недостатньо щодо їх частки у світовому ВВП. Якби дисбаланс був усунений, Китай та EMDCs отримали б значно більший вплив за рахунок країн Європи, зокрема.

Велике питання в тому, як можна досягти такого ребалансування, з огляду на те, що США та Європа мають право вето. Якщо США та Європа розглядають Китай, як екзистенційну загрозу для «міжнародного порядку, заснованого на правилах», чому вони дозволять йому диктувати умови у міжнародній фінансовій організації, яку вони контролювали останні 80 років?

Насправді ані американські, ані європейські офіційні особи не можуть достеменно пояснити, що вони мають на увазі під «міжнародним порядком, заснованим на правилах». Концепція залишається лише невиразно визначеною, як і «екзистенційна загроза» з боку Китаю. Обидва твердження є сполучною ланкою для правлячої західної коаліції, яка зараз набуває форми проєкту «зупинити Китай». Як вигукнув Джордано Бруно, коли його спалювали на багатті в Римі 1600 року: «Просити владу реформувати себе — як наївно!»

Вага та заходи

Найважливішим параметром тут є квота. Квота країни визначає, скільки вона має внести до капіталу МВФ, скільки може позичити у Фонду та скільки голосів має у Виконавчій раді. Хоча формальні голосування проводяться рідко, голова (практично завжди керуючий директор або його заступник) пропонує «настрій зборів» (неформальний консенсус серед учасників, який фіксується, коли хтось не висловлює протесту чи утримується від голосування — прим. «Мінфін»), та ця оцінка неминуче формується через спотворений розподіл голосів у раді.

Згідно з так званим правилом мовчання, ті, хто не заперечує проти (або утримується від) рішення, запропонованого керівництвом, вважаються такими, що виступили «за». Таким чином, хоча деякі коментатори стверджують, що зміна розподілу голосів не вплине на ситуацію, правда полягає в тому, що значний перерозподіл змінить рішення ради до невпізнання.

У формулі Фонду для визначення розрахованої квоти кожної країни ВВП (60% оцінюється за ринковими курсами, а 40% — за паритетом купівельної спроможності) становить 50% ваги, показники відкритості для світової економіки та економічної мінливості (волатильності) становлять 45%, а міжнародні резерви — 5%, що залишилися. (Застосовується чинник стиснення, щоб підтримати менші країни).

Значна вага, що надається відкритості та мінливості, допомагає спотворювати розподіл на користь розвинених країн. EMDCs у раді давно наполягають на необхідності зміни, щоб збільшити вагу ВВП (зокрема, за паритетом купівельної спроможності) та прибрати або знизити вагу «відкритості» та «мінливості», але безуспішно. Щобільше, фактична квота може бути скоригована у довільному порядку, що дозволяє їй відхилятися від розрахованої квоти, і для цього процесу немає кодифікованих правил. Тому розподіл варіюється від одного перегляду квоти до іншого.

У 14-му перегляді деякі EMDCs, включаючи Китай, змогли збільшити свої частки квот, а європейські держави погодилися поступитися двома своїми місцями у 24-місній раді. Однак, хоча ці зміни вважалися прогресивними на той момент, наразі вони потребують трьох уточнень. По-перше, Китай все ще був недопредставлений, з огляду на його частку у світовому ВВП. По-друге, Конгрес США відмовився ратифікувати зміни квот, і ця прокрастинація тривала до 2015 року. По-третє, західноєвропейські держави змогли гарантувати, що два поступлені ними місця були передані EMDCs у Східній Європі, залишаючи Європі фактично незмінене представництво.

Проте, порівнюючи з іншими переглядами квот за останні два десятиліття, перегляд 2010 року, поряд із реформами квот та голосування 2008 року, був відносно успішним у здійсненні невеликих, але значних змін на користь недопредставлених країн. Він також продемонстрував, що, хоча це й здавалося технічним питанням, насправді розподіл квот залежить від геополітики.

Зрештою, були дві основні причини для скромних успіхів EMDCs. По-перше, оскільки північноатлантичний блок все ще відновлювався після фінансової кризи 2008 року, він був не готовий сильно чинити опір. По-друге, «поворот до Азії» адміністрації Обами створив розрив у північноатлантичному світі та мав на увазі, що США більше підтримують різні багатосторонні ініціативи, які очолює БРІКС та інші країни Глобального Півдня.

Нічого подібного не сталося після 14-го перегляду. 15-й перегляд, проведений у 2017 році, прагнув змінити формулу квот, щоб дати більше ваги ВВП, але жодних реальних успіхів не було досягнуто. 16-й перегляд, який завершився у грудні 2023 року, знову спробував, але не зміг досягти угоди щодо змін у формулі чи інших визначальних чинниках впливу країн на ухвалення рішень у МВФ.

Хоча виконавчі директори погодилися на 50% збільшення загальних квот, розподіл між державами залишився незмінним. Щобільше, ця зміна супроводжується відповідним «відкатом» у запозиченні від держав-членів, залишаючи загальну кредитну спроможність Фонду (квоти плюс запозичення) без змін. Обнадійливішим є те, що останній перегляд додав третю посаду виконавчого директора для країн Субсахарської Африки, збільшивши розмір ради до 25 місць. 45 держав-членів від цього регіону тепер будуть поділені на три виборчі округи.

Читайте також: МВФ оновив прогноз щодо закінчення війни в Україні

Ризикований перелік

Проте, при майже повній відсутності змін у розподілі квот на користь країн, що розвиваються, цей розподіл стає все відірванішим від економічної реальності. Щоб зрозуміти, наскільки Європа є надрепрезентованою, розглянемо приклад: Люксембург — крихітна країна — має набагато вищу частку квоти, ніж Колумбія, Філіппіни чи Єгипет.

Аналогічно, Аргентина, Південноафриканська Республіка та Нігерія мають менші частки, ніж Ірландія, а Бразилія та Індонезія має менші частки, ніж Нідерланди.

Фактично, європейський блок перепредставлений за всіма трьома параметрами впливу. По-перше, щодо часток квот і голосів 27 країн Європейського Союзу виробляють 15% світового ВВП (за ППС) і мають майже 30% квот і голосуючої сили. Якщо додати Великобританію, то європейці мають більше однієї третини квот та голосів.

По-друге, європейські країни займають 7−9 позицій у 24-місній раді. По-третє, дві вищі позиції у Фонді — керуючий директор та перший заступник керуючого директора — де-факто зарезервовані для європейця та американця відповідно (що відображає угоду між США та Європою, згідно з якою американець завжди очолює Світовий банк).

Так, юридично керуючий директор та заступники не є національними чи регіональними представниками. Як і решта співробітників, вони завдячують своєю лояльністю виключно інституту. Але національність завжди має значення, особливо у кризові часи. Оскільки керуючі директори МВФ завжди є європейцями, вони завжди в тій чи іншій мірі схилятимуться до європейських переваг. Це просто людська природа.

Наскільки важливо, що 15-й та 16-й огляди не змінили розподіл квот, попри їхнє (неоднозначне) зобов'язання зробити це? Наслідки залежать від реакції країн, що розвиваються. Чи мають вони продовжувати прагнути поетапних реформ, переслідуючи незначні зміни, які уникають вето з боку США та Європи? Чи варто зосередити увагу на створенні альтернативних механізмів фінансування, над якими у них більше контролю?

Новий банк розвитку, очолюваний БРІКС, та Контингентна резервна схема, поряд із Азіатським банком інфраструктурних інвестицій, очолюваним Китаєм, вже обходять установи, що контролюються Заходом.

Якщо МВФ і Світовий банк не нададуть країнам, що розвиваються, більший голос у прийнятті рішень, ми можемо очікувати на зниження їх глобального впливу. Однак, якщо ці країни будуть повністю інтегровані, ми можемо очікувати, що вони зроблять більший внесок у кредитні можливості обох інституцій.