Строительство и земля — по следам регуляторных толкований

Ключевым атрибутом строительного проекта являются права на земельный участок. Именно они предопределяют статус заказчика строительства в соответствие со статьей 1 Закона Украины  «Об архитектурной деятельности», статьей 26 закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности». Многоликость строительства как способа создания/изменения объекта архитектуры обуславливает вопросы о виде прав на земельный участок, достаточных для реализации строительного проекта, и о виде разрешительных процедур, позволяющих успешно и быстро завершить проект.

В соответствие со статьей 10 закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности», к строительству отнесены новое строительство, реконструкция, реставрация и капитальный ремонт.

Действующее законодательство определяет реконструкцию как перестройку существующих объектов производственного и гражданского назначения, связанную с усовершенствованием производства, повышением его технико-экономического уровня  и качества изготавливаемой продукции, улучшением условий эксплуатации и проживания, качеством услуг, изменением основных технико-экономических показателей (количества продукции, мощности, функционального назначения, геометрического размера) (ДБН А.2.2-3-2004)

Реставрация – совокупность научно обоснованных мероприятий относительно укрепления (консервации) физического состояния, раскрытия наиболее характерных признаков, возобновления утраченных или поврежденных элементов объектов культурного наследия с обеспечением сохранениях их аутентичности (Решение КГС от 27.01.2005 N 11/2587, ДБН В.3.2-1-2004). Особенность реставрации является то, что она осуществляется исключительно по отношению к памятниками культурного наследия и практически не предполагает изменение технико-экономических показателей реставрируемого объекта согласно закона Украины «Об охране  культурного наследия».

Капитальный ремонт — комплекс ремонтно-строительных работ, связанных с восстановлением или улучшением эксплуатационных показателей зданий и сооружений с заменой или возобновлением отдельных конструкций и их элементов, инженерного оборудования  без изменения геометрических размеров объекта, функционального назначения и его технико-экономических показателей (Решение КГС от 27.01.2005 N 11/2587).

Приведенные виды строительства существенно отличается друг от друга в зависимости от степени вмешательства в несущие конструкции, возможности изменения технико-экономических показателей объекта. Несмотря на эти различия, следуя письму ГАСК №40-16-385 от 07.06.2011 года, в основе применяемых разрешительных процедур и упрощений заложена категория сложности объекта (класс последствий), определяемый в соответствие с пунктом 5.1. ДБН В.1.2-14-2009 «Общие принципы обеспечения надежности и конструктивной безопасности зданий, сооружений, строительных конструкций и основ». В соответствие с письмом Минрегионстрой от 04.04.2011 г. N 24-10/2759/0/6-11 упомянутый ДБН сохраняет свою юридическую силу в свете действующего закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности»

Таким образом, вне зависимости от того реконструируется ли или подвергается капитальному ремонту промышленный объект или его часть, если объект относится к 4-5 категории сложности, то его заказчику предстоит преодолеть наиболее полный разрешительный алгоритм, включающий в том числе комплексную экспертизу строительного проекта.

При этом ГАСК в своем письме от 9 июня 2011 года № 40-19-412, обращает внимание, заинтересованных заказчиков на тот факт, что категория сложности объекта строительства подлежит определению в проектной документации.

Право на землю как обязательный атрибут любого строительного проекта, сохраняет свою актуальность и в случае осуществления видов строительных работ, не требующих прямой взаимосвязи с земельным участком, а именно реконструкция, реставрация и капитальный ремонт. Исключением стали такие виды работ, которые могут осуществляться без документа, удостоверяющего права на земельные участки,  - реконструкция или капитальный ремонт автомобильных дорог, железнодорожных колей, линий электропередач, связи, трубопроводов, прочих линейных коммуникаций в пределах земель их размещения (статья 34 закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности»).

 Перечень исключений пополнился и благодаря п. 2.3. Приказа Минрегионстроя от 7.07.2011 N 109, согласно которому градостроительные условия и ограничения на застройку земельного участка могут быть предоставлены  в условиях отсутствия прав на земельный участок для целей реконструкции или капитального ремонта объектов социальной инфраструктуры государственной или коммунальной формы собственности.

В результате возникает ключевой практический вопрос, а собственно, каких прав на земельный участок будет достаточно для реализации реконструкции/реставрации и, что делать, если права на землю и права на изменяемый объект принадлежат разным лицам. Следуя статье 26 закона Украины «О регулировании градостроительной деятельности» право на застройку земельного участка реализуется ее собственником или собственником.

Вопрос спровоцирован неоднозначным и непоследовательным подходом земельного законодательства к признанию и регистрации прав на земельный участок, особенно такого вида права как право пользования земельным участком. Если следовать статье 126 ЗКУ, то единственными регистрируемыми правами на земельный участок признаны право собственности, право аренды/субаренды и право постоянного пользования. Однако ГКУ дополняет вещные права на земельные участки правом суперфиция, возникающего на основании договора об установлении суперфиция. Договор суперфиция – право пользования чужим земельным участком для строительства промышленных, бытовых, социально-культурных, и прочих зданий и сооружений (статья 413 ГКУ).

Если следовать постановлению КМУ от 13 апреля 2011 р. N 466, а также письму ГАСК от 20 июня 2011 года №40-16-527, то договор об установлении суперфиция является достаточным правым основанием для подтверждения наличия у заказчика строительства прав на земельный участок.

ЗКУ (глава 16) и ГКУ (глава 32)  к числу прав на земельный участок относит и земельный сервитут, который регистрируется на текущий момент как обременение чужого земельного участка. Земельный сервитут – это право собственника или зе6млепользователя на ограниченное платное или бесплатное использование чужого земельного участка. Если следовать положения статьи 4 закона Украины «О государственной регистрации вещных прав на недвижимость и их ограничений», то сервитут является полноценным правом пользования, вещным правом. Однако, напротяжение многих лет градостроительное законодательство (а точнее его подзаконная составляющая) не рассматривала сервитут как право на землю, допускающее реализацию какого-либо строительного проекта. Возможно в виду появления специальных законодательных положений, например, статьи 16 закона Украины «О землях энергетики и правовом режиме специальных зон энергетических объектов», ГАСК внес ясность в анализируемый вопрос и официально признал право заказчиков на реализацию некоторых строительных проектов на условиях земельного сервитута (письмо ГАСК 20 июня 2011 года №40-16-527).  К числу таких проектов отнесены: прокладка и эксплуатация линий электропередач, связи, трубопроводов, прочих линий коммуникаций (например, строительство дорог и гидротехнических сооружений). Согласно статье 100 ЗКУ на перечисленных видах, земельные сервитуты не ограничиваются, а, следовательно, не исключено использование земельных сервитутов для строительства объектов с иным, прямо законодательно не определенным видом функционального назначения.

Таким образом, регуляторные толкования Градостроительного закона и разрешительных процедур постепенно устраняют возникающие неоднозначности в применение нового законодательства, нивелируя подчас ряд упрощений им предусмотренных.