Админреформа Януковича замыкает все на президенте, делая министров «козлами отпущения»

Первой целью реформы можно назвать объективный ответ на вызов чрезмерной бюрократизации и инстанционной неразберихи. Упрощение, централизация и вертикализация работы госаппарата сделали этот аппарат, прежде всего, понятным самому Януковичу, который, во многом, вернул устройство вертикали к кучмовским временам – эпохе своего первого премьерства. Характерно, что жертвами админреформы стали министерства, возникшие недавно – в 2004-2005 годах. Так, были упразднены министерство молодежи и спорта (создано в 2004 году Леонидом Кучмой для Валентины Довженко, которая была подругой его жены), министерство угольной промышленности (выделено из Минтопэнерго Виктором Ющенко в 2005 году) и министерство жилищно-коммунального хозяйства (создано также в 2005 году). Что касается среднего управленческого звена – всех многочисленных госслужб, комитетов, комиссий, комитетов и т.д. – то основная «метла» Януковича прошлось именно по этому уровню ведомств. Хаос, существовавший в названиях, компетенции и статусе этих ведомств, приведен к некому порядку, но порядок этот выглядит частичным, неполным. Именно здесь ощутима относительность реформы, ее незавершенность, которая может быть оставлена на таком же уровне и впредь. Из более 40-ка ведомств, относящихся к центральным органам исполнительной власти (с различным статусом) в результате реформы созданы 53. О каком сокращении бюрократии можно после этого говорить? Уже на этом примере видна профанация самой сути реформы, которая оказывается даже не просто переменой вывесок, а ведет к разбуханию количества инстанций.

Вторая цель реформы состояла в еще большей концентрации полномочий в руках главы государства. Теперь всевластие президента сочетается с максимальной ответственностью глав реформированных министерств по направлениям. Создание нескольких государственных монстров, подчиненных вице-премьерам, одновременно упрощает персональную регулировку их действий со стороны президента и усложняет ее, потому что в практической деятельности вице-премьерам с их расширенными полномочиями просто невозможно будет уследить за всеми аспектами вверенных им направлений. Особенно заметны такие проблемы могут быть на примерах министерства инфраструктуры и министерства экономического развития и торговли. Непосредственное руководство этими укрупненными министерствами будет осуществляться теми же клерками среднего звена, которые пройдут «кастинг» на сохранение в системе. Министр же, тем более в ранге вице-премьера, будет осуществлять лишь контрольно-надзорную функцию, одновременно выступая «лицом» и спикером того или иного направления. При этом уволить своих замов или начальников подчиненных служб он будет лишен возможности – все кадровые вопросы сконцентрированы в руках президента. То есть, при максимальном усилении внешней ответственности глава «суперминистерства» не сможет осуществлять тасовку кадров, даже если они проявят некомпетентность. Однако делегирования полномочий никто не отменял, и более чем вероятным результатом станет новое дробление ответственности по направлениям внутри «сводных» ведомств, что приведет к расширению бюрократии. Единственной преградой к этому может стать законодательное имитирование количества чиновников, которые могут работать в рамках конкретного министерства.

Третья цель носила очевидный презентационный характер и была оформлена как пиар-акция. Не случайно реформа состоялось ночью в конце недели, через короткое время после того, как президент вынужден был вернуть в Верховную раду Налоговый кодекс, сделав первый шаг к прямому диалогу вождя с народом. Одновременный разгон Майдана обязан был продемонстрировать жесткость и справедливость первого лица государства, а последовавшая админреформа – закрепить имидж «царя-освободителя» от бюрократии. Сам факт реформы является чрезвычайно важным для сознания электората – никто уже не помнит, что аналогичную оптимизацию проводил Кучма в 1999 году. Правда, вскоре после нее бюрократический аппарат вновь разбух, повинуясь своим естественным законам. Зато для имиджа Виктора Федоровича сокращение чиновников является отделением фигуры главы государства от остальной вертикали. Чиновники теперь позиционируются как «слуги государевы», но по-прежнему не как «слуги народа». Народ должен увидеть, что чиновником быть не так уж сладко, что чиновник может подвергнуться сокращению, и что такое сокращение всецело в руках президента. Относительность же самой реформы уже была показана на примере увеличения числа ведомств, созданных согласно указу № 1085.

Следует отметить также и такой имиджевый жест, как ликвидация Госкомпредпринимательства и увольнение Михаила Бродского. Это увольнение стало показательным принесением в жертву разменной фигуры, более не нужной для сбора негатива. За невозможностью на данном этапе убрать Азарова, Колесникова, Ярошенко и Тигипко, Бродский оказался единственным возможным кандидатом «на выход». Формально президент и здесь сохранил лицо – он всего лишь провел реформу, сократив целое ведомство, а не подчинился требованиям предпринимателей, требовавших головы Бродского. Но в копилку народной любви Янукович, как он сам считает, добавил себе лишний плюс.

Четвертой целью нынешней реформы было выстраивание новой системы сдержек и противовесов внутри Кабмина и еще большая централизация управления. Централизация эта закрепляет ту ситуацию во внутриклановом противостоянии, которая сложилась вокруг Януковича ныне. Наиболее пострадали группы влияния Рината Ахметова и условная группа Владимира Литвина. На «расстрельные» участки работы поставлены Сергей Тигипко и Виктор Тихонов. Ослаблено персональное влияние на Кабмин Николая Азарова. Зато произошло очередное усиление группы Фирташа – Левочкина.

Ахметов в ходе реформы потерял двух людей – глав Минпромполитики Дмитрия Колесникова и министерства по делам молодежи и спорта Равиля Сафиулина. Оба министерства ликвидированы. Максимальное усиление позиций Бориса Колесникова в это связи является существенной компенсаций Ахметову, в сферу влияния которого теперь переходят транспорт и туризм. При этом Борису Колесникову вряд ли стоит беспокоиться о возможной потере кресла, как минимум, до чемпионата 2012 года и парламентских выборов осенью того же года.

Однако в целом позиции Ахметова теперь несколько ослаблены. Его влияние фактически сконцентрировано вокруг одного человека – Бориса Колесникова – и никак не возвращает Ринату Леонидовичу титул первого среди равных центров олигархического влияния в украинском политикуме. В стремлении отстраниться от Ахметова Янукович одержал новую победу – теперь ему легче контролировать одно «суперминистерство», возглавляемое ахметовским ставленником, вместо нескольких инстанций, за потоками внутри которых уследить было сложнее.

Что касается тотального лишения влияния условной квоты Владимира Литвина, то оно свидетельствует о максимальной концентрации власти вокруг Партии регионов и замыкании ее лично на президенте. Литвин окончательно становится ненужным Януковичу, который сводит его до уровня «смотрящего за регламентом», то есть клерка, обязанного быть своего рода «законодательным завхозом». Как самостоятельный центр влияния, спикер исчезает, равно как и его фракция окончательно теряет былую «золотую акцию». Хотя бывший министр транспорта и связи Константин Ефименко и стал замом Бориса Колесникова, случилось это более благодаря Василию Хмельницкому, депутату от ПР, к кругу влияния которого Ефименко относится фактически, а не теоретически.

Также ослаблены другие потенциальные центры притяжения – «луганская группа» и Сергей Тигипко. «Луганские» в лице вице-премьера Виктора Тихонова получают «головную боль» в виде ЖКХ и строительства. Последнее, конечно, более чем «вкусное» направление, но в сочетании с нашим жилкоммунхозом… То есть, Тихонову нужно готовиться как к выволочкам на трудном участке работы, так и к фактической соподчиненности по многим вопросам Борису Колесникову и Андрею Клюеву. Одновременно в его ведении оставлено «взаимодействие с регионами» - функция расплывчатая, и не несущая прямых материальных дивидендов.
Сергею Тигипко досталось реформирование социальной сферы, что в преддверии пенсионной реформы и после ликвидации популярности Сергея Леонидовича в результате антиналоговых бунтов, делает его практически политическим смертником. При этом Тигипко отлично знал, что его перебрасывают на сложный участок работы. Теперь ясно, что правом выбора он не обладает, окончательно смиряясь с функцией главного политического мазохиста в истории страны, украинского Зурабова. При этом не исключено, что именно своей внешне бескомпромиссной позицией Тигипко сможет получить в результате стабильный рейтинг примерно в 5% сторонников жесткого либерализма, если он решит вернуться в чистую политику. Такой небольшой рейтинг будет стабильно уравновешивать коммунистов и обеспечивать Сергею Леонидовичу места в Верховной Раде – ведь на нем висит стремительно распухшая партийная структура, пригодная к превращению в парламентскую партию.

Янукович и Фирташ – снова сверху

Из девяти министров, лишившихся своих должностей полностью, четыре человека – Юрий Хиврич (бывший министром ЖКХ), Анатолий Толстоухов (министр Кабмина), Василий Сушко (Минэкономики) и Владимир Яцуба (министерство регионального развития и строительства) относят к личным креатур президента. Бывшего министра угольной промышленности Юрия Ященко связывали с группой влияния Азарова или самого Януковича. Если верно первое, то президент ослабил еще и премьера, у которого в правительстве остаются только два верных человека – министр финансов Федор Ярошенко и министр здравоохранения Зиновий мытник. Причем сохранение последнего на посту довольно странно – из всех министров он является фигурантом наибольшего количества скандалов, и с лета рассматривается как кандидат номер один на выход из Кабмина. Если его заменят на человека, еще более близкого лично к президенту, у Азарова относятся лишь Ярошенко.

Силовой блок, иностранные дела, юстиция, экология, культура и образование остаются направлениями, во главе которых стоят лично преданные президенту люди. Естественно, особо выделяется в этом плане усиление Дмитрия Табачника, который теперь будет курировать вопросы молодежи и спорта. Видимо, считается, что Табачник станет главным по воспитанию молодого поколения украинцев – поколения эпохи Януковича – в нужном духе если не москвофильства, то конформизма. С точки зрения распределения полномочий, подчинение Табачнику спортивно-молодежного блока нельзя считать нелогичным. Однако слишком большая компетенция самого одиозного министра – от науки до спорта – не позволяет говорить о тотальности контроля со стороны Табачника, особенно за спортивными вопросами, которые охватывают не только молодой возраст. Однако говорить о Табачнике как о монопольном властителе гуманитарного блока невозможно – Минкульт сохранен, и в нем оставлен прежний глава – Михаил Кулиняк, олицетворяющий, в силу своей умеренности, «срединную линию» и даже определенное украинофильство. То есть, Табачнику карт-бланш на перекройку гуманитарного пространства не дан.

По итогам перекройки органов исполнительной власти второй по значимости после группы министров, завязанных лично на Януковича, стала группа Фирташа. Она сохранила всех своих людей, и расширила сферу влияния за счет угольной промышленности, традиционно важной для правящей партии. Статус группы Фирташа - единственной не пострадавшей от реформы - подтверждает базовое влияние этого клана на президента. «Вещью в себе» по-прежнему остается Андрей Клюев, в иерархии нового Кабмина оставленный первым из вице-премьеров. Клюев ничего не потерял, а даже приобрел расширение полномочий. Его можно назвать третьим выигравшим от перекройки механизма власти.

Неубедительная оптимизация

Говорить о недостатках реформы пока можно лишь по формальным признакам. К числу таковых, как уже упоминалось, относится увеличение числа центральных органов исполнительной власти, максимальное расширение функции министерств с размыванием компетенции, сохранение лиц с подорванной или сомнительной репутацией (Тигипко, Мытник, Табачник, а также Хорошковский и Могилев) на своих постах. Следует также отметить затратность реформы. Уволенные министры должны получить материальную помощь, равно как и их заместители. Такая помощь составляет два оклада – примерно около 1 млн грн в сумме на всех. Помимо них, с выходным пособием в отставку уходит достаточное число чиновников среднего  звена. Согласно законодательству, если чиновник первой категории не трудоустроится, он будет год получать зарплату, равную министерской, а чиновник более низких категорий – до 80% оклада. Затраты на все эти выплаты могут превысить миллиард гривен.

Что касается обвинений в том, что реформа не затрагивает борьбу с коррупцией, то проблема эта не может быть решена путем предлагаемой оптимизации. Сокращение ведомств может быть частью борьбы с коррупцией. В нашем же случае сокращение – понятие относительное. Оклады оставшихся чиновников не повышаются ради пресечения мотиваций к взяточничеству, что обычно является вторым этапом борьбы с коррупцией. Нагрузка на бюджет большого количества потенциальных чиновных пенсионеров и льготников уж точно не позволяет поднимать остальным зарплату. Следует также учесть, что реформируются только гражданские ведомства. Данная оптимизация не затрагивает милицию, СБУ, налоговую – те структуры, которые не менее, а даже более гражданских чиновников являются базовыми источниками коррупции.

Пока реформа также не спустилась на уровень местного самоуправления, а ведь именно там сосредоточено большинство бюрократов, с которыми непосредственно сталкивается украинец. Областной, городской и районный масштаб коррупции тотальней и сильнее центрального, и именно по нему будут судить об успешности борьбы Януковича с бюрократией.

В итоге, предложенная реформа не может считаться реформой в принципе, ибо сводится к перемене кресел, некоторому уменьшению их числа и пиар-обеспечению этой акции. Если простой житель этой страны не увидит реального уменьшения контролирующих и карающих полномочий, а также наказаний чиновников-взяточников и силовиков-беспредельщиков – его доверие к власти и к главе этой власти будет и дальше рушиться. И пока это не понято, остается перетряхивать кадры регулярно – что чревато уже иным – хаосом в управлении и недовольством элиты.

Павел Серов, специально для kontrakty.ua