Как можно реформировать украинскую милицию

Редакция выбрала пять стран — примеров успешного проведения полицейской реформы. Четыре из них (Грузия, Чехия, Япония и Польша) провели реформирование своих правоохранительных органов в период глубоких социальных потрясений и трансформаций. В этих примерах нет ничего неприемлемого для Украины. При одном условии — наличии политической воли для создания квалифицированных правоохранительных органов, пользующихся доверием граждан. В Украине  милиции доверяет только 1% населения. В соседней Польше — порядка 70%: больше, чем церкви.

США

Первая крупная попытка полицейской реформы была предпринята в штате Нью-Йорк. Кадровую чистку нью-йоркской полиции провели еще в 1884-м, когда выяснилось, что два десятка владельцев публичных домов и казино платили сотне офицеров за то, что они закрывали глаза на нелегальный бизнес. К середине прошлого века полиция  в США снова находились в критическом состоянии. Уровень доверия к копам не превышал 20%. В 1970 году была создана комиссия Конгресса по расследованию полицейской коррупции в Нью-Йорке (комиссия Кнаппа), которая вскрыла факты коррупции, торговли должностями, сращивания полицейских подразделений с бандами. Комиссия направила в Минюст и Генпрокуратуру США рекомендации, которые легли в основу общенациональной реформы. В каждом штате есть своя специфика, но есть несколько общих принципов реформирования.

Кто. Идеолог последней реформы — федеральный судья Уитмен Кнапп.

Что сделано. 1. Органы полиции  децентрализованы по территориальному признаку. Полномочия четко распределены между федеральным уровнем, уровнем полиции штата и муниципальными подразделениями. Друг от друга эти уровни независимы. Это не только повышает эффективность расследований, но и препятствует формированию единых коррупционных вертикалей в правоохранительных органах. Федеральный уровень — ФБР, управление по борьбе с наркоторговлей и т.д. — расследует только крупные федеральные преступления. Главная  нагрузка по поддержанию правопорядка приходится на полицию штатов и городов.

2. Законодательно закреплена ответственность руководства за действия подчиненных. В каждом полицейском департаменте созданы отделы внутреннего контроля, в которых постоянно идет ротация кадров — чтобы сотрудники не успевали обрастать связями. Кроме того, в каждом отделении полиции появился тайный информатор, который докладывает обо всех нарушениях. Полицейское руководство обязано регулярно делать доклады по наиболее взяткоемким направлениям работы полиции.

3. В работу полиции было вовлечено население. Параллельно с официальными полицейскими улицы патрулируют подразделения добровольной полиции. Им полагается униформа и патрульный автомобиль. Считается, что такой прием стирает психологический барьер между полицией и гражданами. Только в Нью-Йорке на 40 тыс. полицейских приходится более 4 тыс. добровольных волонтеров-полицейских.

4. Ужесточен профессиональный отбор. Чтобы стать полицейским, надо соответствовать определенным требованиям — в том числе, иметь кристально чистую биографию и закончить полицейскую академию. Чтобы подняться в должности до детектива, нужно проработать патрульным не менее трех лет, зарекомендовать себя на службе, сдать сложные квалификационные экзамены. Требования для следующего повышения аналогичны.

5. Никакие достижения не позволят кадровому полицейскому возглавить органы полиции большого города или штата — на эти позиции исполнительные органы городов назначают исключительно штатских.

6. Созданы гражданские контролирующие органы, деятельность которых  финансируется из местных бюджетов. Они рассматривают жалобы граждан на полицейских. Гражданские активисты вправе проводить собственные расследования, отчеты отправляются начальнику полиции, который принимает решение о наказании подчиненных. В Нью-Йорке появился специальный номер 311, позвонив на который, можно оставить информацию о нарушении со стороны полицейских. Оценка работа полиции основывается на мнении граждан, для этого Институт Гэллапа регулярно проводит опросы населения об эффективности деятельности копов.

7. Все  нововведения были дополнены повышением зарплат полицейских. Сейчас зарплата рядового сотрудника в зависимости от штата составляет от 40 до 90 тыс. долларов в год (уровень патрульных). На позиции детективов и начальников департаментов, с учетом премиальных и сверхурочных,  полицейские зарабатывают до 200 тыс. долларов в год. Кроме того, им полагается медицинская страховка, ипотечные льготы и высокая пенсия: после 20 лет службы — 50% от заработка, после 30 лет — в размере 75% от заработка.

Результат. В 2008 году полицейским, по данным общенациональных опросов, доверяло 73% жителей США. Характерным эпизодом являются аплодисменты полицейским на улицах Бостона после поимки исполнителей терактов в апреле 2013 года.

Грузия

В постсоветский период, вплоть до прихода Михаила Саакашвили на должность президента, Грузия занимала одно из первых мест в мире по уровню коррупции в органах власти. Тотальным взяточничеством была поражены вся система внутренних дел, МВД считалось синонимом правового беспредела.

Кто. Президент Грузии Саакашвили и Вано Мерабишвили, гражданский министр внутренних дел в 2004-2012 гг. (по образованию горный инженер, арестован после смены власти в Грузии).

Что сделано. 1. В 2004 году, сразу после победы Саакашвили на выборах, были отправлены в отставку руководители всех силовых структур Грузии. Из органов МВД уволено 15 тыс. полицейских — это весь состав грузинской ГАИ. Три месяца страна жила без автоинспекции, — ее новый штат набран с нуля, на жесткой конкурсной основе, из 2500 претендентов отобраны только 650. Все патрульные автомобили оснащены компьютерной техникой с выходом в интернет.

2. Минимизированы контакты Патрульной полиции с водителями. Улицы нашпиговали видеокамерами: если водитель нарушил правила, и это зафиксировала камера, ему присылают предложение зайти на сайт полиции, ознакомиться с записью и оплатить штраф посредством онлайн-платежа.

3. Задачи Патрульной полиции выходят за рамки работы ГАИ: в ее ведении находится не только поддержка порядка на дорогах, но и реагирование на любую внештатную ситуацию. За все остальное отвечает Криминальная полиция. Отбор детективов и оперативников был не менее жестким, чем патрульных: должности сохранили только 5% милицейских чиновников. Все сотрудники Криминальной полиции прошли дополнительное трехмесячное обучение в полицейской академии.

4. В МВД создана внутренняя генеральная инспекция, расследующая факты коррупции.

5. Зарплата полицейского увеличена в десять раз (в среднем — $700, зарплата следователя намного выше — около $2000 при средней зарплате в стране около $200). Дополнительный бонус — премии и медицинская страховка. С учетом высокого уровня безработицы в Грузии служба в полиции стала престижным занятием. Конкурс на место в полицейской академии — 50 человек на место.

6. Создана специальная «служба провокаторов», сотрудники которой предлагают полиции взятки. В 2005 году в тюрьму сели 200 полицейских, которые попались на провокации взятки.

7. Радикально ужесточено наказание за коррупцию: за взятку в $50 патрульный полицейский отправится в тюрьму на 10 лет.

Результат. По данным опросов, в 2011 году полиции доверяло 87% жителей Грузии.

Чехия

В конце 1980-х тогда еще Чехословакия находилась в состоянии полураспада. В ноябре-декабре 1989-го в стране произошла бархатная революция, в результате которой коммунистический режим был свергнут. Полицейский вопрос стоял крайне остро, — революцию пражан спровоцировал разгон силовиками мирной студенческой демонстрации в столице. Обновленному правительству нужна была обновленная полиция.

Кто. Ян Румл, первый замминистра внутренних дел Чехословакии (1990-1992), министр внутренних дел Чехии (1992-1996), диссидент, правозащитник, журналист.

Что сделано.

1. Чехия пошла по пути децентрализации и деполитизации полиции. Реформировать полицию были приглашены офицеры, уволенные после подавления Советским Союзом в 1968 году короткого периода либеральных реформ в социалистической Чехии.

2. Проведена демилитаризация Министерства внутренних дел. Центральный аппарат МВД занимается аналитической экспертной работой,  законодательным обеспечением, распределением финансов, вопросами гражданства, миграции, профилактикой преступности и отвечает за управление и мониторинг криминогенной ситуации в стране. Все чиновники — гражданские лица. Деятельность полиции от деятельности профильного министерства полностью отделена.

3. Ликвидированы внутренние войска, войска быстрого реагирования, пограничная охрана. Вместо них был создан общий Федеральный корпус полиции. Полиция законодательно и финансово несет ответственность перед администрацией МВД, но функционирует самостоятельно. Полицейские, которые расследуют преступления, подчиняются только прокуратуре и суду.

4. Создана муниципальная полиция, подчиненная мэрам, но больших полномочий у нее нет. В основном городские полицейские поддерживают правопорядок  на улицах и транспорте. Муниципальные инспекторы полиции не имеют права на арест или собственное расследование.

5. Проведены массовые люстрации, в ходе которых должности лишились 20% сотрудников МВД. Их сменили молодые специалисты, прошедшие обучение в полицейских школах за рубежом.

6. Офицерам запрещено членство в политических партиях.

7. Расследование преступной деятельности полицейских возложено на инспекцию внутренних дел, которая подчинена непосредственно гражданскому министру внутренних дел.

8. Введена постоянная ротация кадров — полицейские не задерживаются на одном месте службы. Зарплаты были увеличены. Сейчас средняя зарплата полицейского Федерального корпуса в Чехии составляет 31800 крон, (после уплаты налогов — 20-25 тыс. крон или 1000 евро). На ее размер влияют срок службы и занимаемый пост. Бонусы — дотации на транспорт и жилье, премии за ночные смены. Средняя зарплата в Чехии — 17-20 тыс. крон, уровень безработицы довольно высок.

Результат. По оценкам экспертов, чешская децентрализация полиции — одна из самых удачных на постсоветском пространстве. Уровень доверия населения к полиции — 58%.

Польша

До 1989 года милиция Польши представляла собой военизированный отряд Польской объединенной рабочей партии. В 1987 году доверие к полиции было низким — на уровне 23%. Реформа проводилась в начале 1990-х — в период шоковой терапии, когда экономическое состояние страны было очень тяжелым. Правительство Польши того времени состояло в основном из бывших оппозиционеров и диссидентов, обладавших политической волей выполнить запрос общества на квалифицированную полицию.

Кто. Министр внутренних дел, диссидент Кшиштоф Козловский (правительство Тадеуша Мазовецкого).

Что сделано. 1. Проведена демилитаризация полиции.

2. Проведена люстрация и омоложение кадров. За пять лет реформы состав полиции обновился на 50-60%. На сегодняшний день в полиции остались единицы старых сотрудников, 65% полицейских — люди до 40 лет.

3. Реформирована система обучения: введен принцип профессиональной дидактики. Перед будущим полицейским ставят задачи, которые ему предстоит выполнять на практике. С полицейскими работают психологи и этики, чтобы научить профессионально и уважительно работать с людьми. Базовое обучение рядовых сотрудников длится 6,5 месяцев.

4. До повышения кадровый полицейский обязан иметь в послужном списке минимум три года работы на улице.

5. Коррупция при приеме новых полицейских на службу сведена к нулю благодаря сложному и многоступенчатому процессу отбора. Фамилию соискателя никто не знает — ему еще на первом этапе присваивается штрих-код. Это фактически исключает возможность подтасовки и приема на работу по критерию «кум, сват, брат». Соискатель должен пройти несколько этапов отбора: оценка документов, проверка на правонарушения, спортивные и психологические тесты. При этом желающих работать в полиции очень много: на одно место претендуют десятки кандидатов.

6. Создана «полиция в полиции», которая подчиняется напрямую главе ведомства и занимается раскрытием преступлений среди полицейских. Усилен общественный контроль: правозащитники могут в любой момент прийти в полицейский участок и проверить, в каком состоянии пребывают камеры предварительного задержания, как там обращаются с людьми.

7. Повышена зарплата полицейских — сейчас она в среднем соизмерима с зарплатами военных. Зарплата старшего офицера полиции — 3500 евро, коменданта воеводства — 2000 евро, участкового — 700 евро, патрульного — 500 евро.

8. Постоянная оценка работы подразделений полиции. Службу профилактики преступлений оценивают по эффективности работы участковых, показателю задержания по горячим следам или на месте преступления (в Варшаве последний показатель составляет 30%), скорости реагирования. В криминальной службе оценивается эффективность работы оперативников, качество сбора доказательств, число найденных из тех, кто объявлен в розыск.

Результат. В 2009 году уровень доверия к полиции в Польше составил 72%. Выше полиции в этом рейтинге были только польская армия — 73%, и общественное телевидение — 85%. Парламенту, правительству и церкви поляки доверяют меньше, чем полиции.

Япония

В Японии структура, напоминающая сегодняшнюю полицейскую систему, впервые была создана в XVII столетии. Первая реформа полиции состоялась в 1874 году — ее провел император Мейдзи, пожелавший построить в Японии полицию по французскому образцу. В 1873 году был учрежден пост министра внутренних дел, в подчинении которого находилось Полицейское бюро. Новая система осталась жестко централизованной и получила очень широкие полномочия. После Второй мировой войны императорская полиция была расформирована, создание новой структуры проходило под контролем американской оккупационной администрации и потребовало почти десятилетие.

Кто. Премьер-министр Есида Сигэру (май 1946 — декабрь 1954).

Что сделано. 1. В 1945 году американское правительство поставило задачу провести децентрализацию, демилитаризацию и демократизацию политической системы побежденной Японии. Все вооруженные силы Японии были демобилизованы, а МВД и тайная полиция — ликвидированы.

2. В 1947 году принят новый закон о полиции, который предусматривал децентрализацию органов внутренних дел и создание 1600 независимых муниципальных полицейских управлений во всех населенных пунктах страны, где численность населения превышала пять тысяч человек. Контроль над более мелкими поселками и деревнями возлагался на Национальную сельскую полицию.

3. В 1951 году, после оккупации, Япония решила отказаться от навязанной американцами системы и вернуть централизованную структуру. Японское правительство провело референдумы в 1028 городах, 1024 из которых отказались от содержания муниципальных отделений и передали их в юрисдикцию Национальной полиции. Министр МВД — как правило гражданское лицо, член правительства, которое формирует победившая на выборах партия.

4. В 1954 году была проведена еще одна реформа — принят новый закон о полиции, который утвердил структуру, которая работает до сих пор. Сегодня полицейская система Японии основана на сети управлений, размещенных в каждой префектуре (в Токио имеется особое Городское управление), имеющих широкие оперативные полномочия, но полностью подотчетных Национальному полицейскому управлению. Управления полиции префектур обеспечивают несение патрульной службы, безопасность на дорогах, работу криминальной полиции.  Префектуры были разделены на районы, в которых созданы отделы полиции, подчиненные штаб-квартирам в префектурах. В целом в стране сейчас насчитывается около 1250 таких «райотделов».

5. Увеличено количество патрульных — они составляют 40% от общего количества полицейских.

6. В Японии широко действуют добровольные общественные формирования — ассоциации предупреждения краж в многоквартирных домах, предотвращения разбойных нападений на финансовые учреждения, реабилитационной помощи правонарушителям. По крайней мере, каждый трехсотый житель Японии является членом какой-либо из подобных ассоциаций содействия правопорядку.

7. В 1981 году был принят Этический кодекс полицейского, выдержанный в духе самурайского кодекса чести Бушидо. Качество работы полиции контролируется Национальной комиссией общественной безопасности.

8. Отдельного закона о борьбе с коррупцией в Японии нет — эту сферу контролируют несколько непрямых законодательных актов, некоторые из которых приняты еще в середине прошлого столетия. Уголовный кодекс Японии 1907 года, действующий в редакции 1995 года, содержит отдельную главу, посвященную взяточничеству. Дача взятки карается так же строго, как и принятие должностным лицом (даже будущим) взятки — каторга до трех лет или денежный штраф.

9. Введена регистрация лиц, против которых выдвинуто обвинение в причастности к организованной преступности и коррупции. Факт такой регистрации доводится до средств массовой информации и является поводом для установления дальнейшего контроля за поведением конкретного лица и источниками его доходов.

Результат. Японская полицейская система, даже будучи централизованной, уже несколько десятилетий сохраняет эффективность. Процент раскрытия убийств (96-97%) в Японии является самым высоким в мире.

Валерия Кондратова