Украина запускает пенсионную реформу: почему Польше это удалось со второй попытки

Необходимость реформы обусловлена демографическими процессами в стране во время войны, а именно: падение рождаемости, массовая миграция украинцев за границу, уменьшение количества трудоспособного населения. К тому же коэффициент замещения (процент от зарплаты, который человек может получать как пенсию) сейчас составляет около 32%. То есть при выходе на пенсию доходы человека падают в три раза.

Как отмечают в правительстве, после проведения реформы солидарная система будет обеспечивать коэффициент замещения зарплаты на уровне 40%, а накопительная — дополнит солидарную еще на 20%, что в итоге будет соответствовать международным стандартам.

Почему Польша планировала пенсионную реформу

В середине 90-х расходы на солидарные пенсии в Польше достигали 14−15% ВВП (в Украине к началу войны — 9,5% ВВП (2021 г.). В то же время размер ставки отчислений в Пенсионный Фонд составил 45% от фонда заработной платы, а средний возраст ухода на пенсию составлял 55 лет для женщин и 60 лет для мужчин.

Пенсионная система страны столкнулась с проблемами, присущими украинским реалиям: растущий дефицит Пенсионного фонда, актуарно несбалансированный бюджет, старение населения, падение рождаемости и т. д. Корректировки пенсионной системы были неэффективными, необходимы были системные изменения.

При таких условиях (кстати, менее критические для Польши того времени, чем сегодня для Украины), правительство страны приняло решение о необходимости реформы и внедрения многоуровневой пенсионной системы.

Три уровня системы и децентрализованное накопление

Реформа пенсионного обеспечения Польши произошла в 1999 г. Ее суть заключалась в переходе от одноуровневой (солидарной) пенсионной системы к многоуровневой, с совокупным уровнем отчислений граждан на пенсии в размере, который к тому моменту снизили до 19,52%. Система выглядела так:

• Обязательный первый уровень. Отчисления в солидарную систему со ставкой налога (взноса) — 12,22% от заработной платы.
• Обязательный второй уровень. Отчисления в накопительную систему со ставкой взноса — 7,3% от заработной платы.
• Добровольный третий уровень. Добровольные отчисления, где участник самостоятельно определяет ставку взноса, которую перечисляет в негосударственные пенсионные фонды, индивидуальные пенсионные счета (2004 г.).

Первый уровень был обязательным для граждан в возрасте 50 и более лет. Граждане 31−50 лет выбирали между вариантами: 1-й + 2-й уровень, или только 2-й уровень. Для тех, кому 31 год и младше, были обязательны 1-й и 2-й уровни.

В результате реформы ожидалось:

• Достичь восстановления финансовой стабильности в долгосрочной перспективе.
• Стимулировать граждан к активному долголетию (дольше работать и откладывать).
• Уменьшить пенсионные выплаты из солидарной системы в сторону актуарной справедливости (когда сумма взносов, уплаченных возрастными группами в течение трудовой жизни, равна сумме выплат, полученных в период пребывания на пенсии).
• Разграничить роль перераспределения и замещения дохода: — минимальная пенсионная выплата финансируется из государственного бюджета; — дополнительные пенсионные выплаты финансируются из накопительной системы.
• Расходы на переходный период должны быть профинансированы за счет поступлений от приватизации, накоплений в пенсионной системе и из государственного бюджета.

Накопительная пенсионная система была децентрализованной.

На старте она состояла из 19 пенсионных фондов, большинство из которых основали известные международные корпорации с опытом управления пенсионными средствами. Государство не участвовало в управлении и не выступало учредителем ни одного частного пенсионного фонда. Тот факт, что пенсионными фондами руководили международные корпорации с репутацией, способствовал доверию населения.

Как внедрялась реформа

Запущенная система была достаточно эффективной. Об этом свидетельствуют данные об активах и взносах, а также сравнение доходности пенсионных фондов с инфляцией. «Прогнозы» скептиков и противников относительно невозможности обеспечить доходность вкладов больше инфляции или их сохранность от злоупотреблений не оправдались. Средняя доходность с 2000 по 2013 гг. составила 9,79%, в то время как средний показатель инфляции за этот период был 3,32%.

Первые изменения произошли в мае 2011 года, когда ставку вкладов в накопительную систему снизили с 7,3 до 2,3%, а разницу в 5% от зарплаты направили в солидарную систему.

Вторая часть изменений произошла в 2014 г., когда вступил в силу новый закон о пенсионной реформе. Согласно закону 2014 г., обязательный второй уровень индивидуальных счетов стал добровольным для всех новых участников трудовой деятельности. Также, согласно закону от 2014 г., облигации из открытых пенсионных фондов были перенесены на специальный счет в Управление социального страхования (солидарная система), при этом акции остались в фондах.

В течение трех месяцев поляки должны были решить, оставлять ли свои пенсионные сбережения в фондах или экономить на пенсию только в Управлении соцстраха. Если же этого они не сделали — весь их пенсионный взнос продавался в солидарную систему. По оценкам польского правительства, передача всех инвестиций в государственных облигациях, которые составляли около 51,5% активов, находящихся в распоряжении открытых пенсионных фондов, должны были уменьшить государственный долг примерно на 9,3% от ВВП в 2014 году.

Таким образом, состоялась передача всех инвестиций в государственных облигациях от открытых пенсионных фондов 2-го уровня к солидарной системе и изменение инвестиционных возможностей для открытых пенсионных фондов. Так, 3 февраля 2014 г. правительство перечислило около 153 млрд злотых (50,71 млрд долл. США) в активах от открытых пенсионных фондов второго уровня в Государственное учреждение социального страхования (ZUS). Средства от передачи государственных облигаций в ZUS были зачислены на специальные индивидуальные субсчета в ZUS, и, соответственно, учитываются при назначении пенсии по возрасту из солидарной системы.

Почему Польша сделала «шаг назад»

Из-за вызовов кризисного периода, в т. ч. невозможность польской экономики выдержать «расход» переходного периода, в течение которого накопительная пенсионная система заработала бы на полную мощность, правительство по факту отказалось от введения накопительной пенсионной системы.

Из-за изменения пропорций в сторону солидарной системы повысился риск нероста или неиндексации пенсий.

Произошло снижение роли пенсионных фондов, как внутренних институциональных инвесторов. Пенсионные фонды были крупными игроками на бирже, как следствие, волатильность Варшавской биржи выросла. Пенсионные фонды меньше привлекались к размещению бумаг на первичном рынке.

Именно поэтому «сворачивание» накопительной пенсионной системы в 2011—2014 году в конце концов стало не точкой, а лишь запятой перед дальнейшим возвращением правительств Польши к развитию накопительной системы. Уже в 2018 году, поняв негативные последствия предыдущих решений, правительство Матеуша Моравецкого ввело обязательную накопительную программу — Программу капитала работников (индивидуальные пенсионные счета).

Какой была вторая попытка

Закон «О программах капитала работников» (Pracownicze Programy Kapitałowe — РРК) от 2018 г. устанавливал новенькую схему профессиональных пенсионных скоплений. Она охватила всех наемных работников по трудовому договору, в возрасте 19−55 лет (около 11,5 млн человек). Польское правительство изучило прошлые ошибки и сделало ряд изменений в накопительной системе:

1. Разрешено добровольно вступать в накопительную систему (РРК) работникам в возрасте 55−70 лет. Раньше такой возможности не было, что значительно ограничивало участие граждан предпенсионного возраста в формировании накоплений.
2. Установлены обязательные взносы не только для работника, но и для работодателя.
3. Введена система автозаписи (auto-enrolment), при которой у участника есть возможность отказаться от участия, но государство с периодичностью в 4 года возобновляет его участие.
4. Введена система фондов жизненного цикла (lifecycle funds). При присоединении к накопительной системе работники были автоматически размещены в одном из пяти фондов жизненного цикла, которые соответствовали дате их рождения. Фонд проводит инвестиционную политику, в соответствии с возрастом своих участников, и должен менять свои инвестиции вместе с изменением возраста участников.

Правительство также предусмотрело определенные этапы для внедрения новой реформы, в зависимости от размера предприятий. Первыми присоединялись крупные предприятия, затем средние и впоследствии малые. Размер взносов в РРК был установлен следующим:

Самое главное изменение произошло в трансформации источников уплаты взносов. Теперь это не государство (как часть социального налога 19,52%), а работник по добровольному проявлению, и работодатель, который обязан платить со взносы, если этого хочет работник.

Работники с заработной платой ниже 120% минимальной зарплаты платили уменьшенные обязательные взносы, но не менее 0,5% зарплаты. Дополнительная доплата осуществляется из Госфонда труда. Это включает первоначальный поощрительный одноразовый взнос 250 злотых (€60) и годовой платеж 240 злотых (€57) для тех, кто делает вклад.

Как работает пенсионная система Польши сейчас

Система пенсионных накоплений РРК работает и сегодня по следующим основным принципам:

• Источниками для уплаты взносов являются деньги работника и работодателя.
• Работодатели выбирают управляющего активами из перечня: компании по управлению активами; общие пенсионные общества, пенсионные общества работников, страховые компании (имеющие опыт работы с фондом страхового капитала).
• Структура инвестиционного портфеля настраивается, в соответствии с этапом жизни участника (life-cycle funds), а инвестиционный горизонт устанавливается на фиксированную дату (2030, 2035, 2040 и т. п.): где чем короче срок, тем меньше доля акций в портфеле.
• Выплаты по РРК могут осуществляться по достижении участником 60 лет.
• Стандартной выплатой является одноразовое снятие 25% средств (не облагаемых налогом), а остальное можно снять в виде пенсионных выплат в течение 10 лет.
• Всю сумму можно получить единоразово, но будут облагаться налогом 75% сбережений на РРК. Сбережения можно использовать для покупки аннуитета у страховой компании.
• У сотрудников есть возможность отказаться или снова присоединиться к плану РРК. Отказавшиеся работники будут автоматически повторно зарегистрированы через четыре года после отказа (auto-enrollment). То есть новая программа одновременно является и обязательной, и добровольной.

Каких результатов удалось достичь

Согласно официальной информации на сайте, за 5 лет работы новой системы РРК достигнуты следующие результаты (по состоянию на 30.11.2024):

• Стоимость чистых активов фондов — 28,94 млрд злотых.
• Количество активных учетных записей PPK — 4,35 млн.
• Общее участие работников в PPK составляет 49,7% от всех работающих.
• Участвующие предприятия — 326 тыс. компаний.
• Средний возраст участников РРК — 39 лет.

Новая система еще не охватывает 100% работников, поскольку предоставлена возможность отказаться. А поскольку польское правительство ранее предпринимало непопулярные шаги по сокращению системы, то участники возвращаются медленно. Два года назад, к концу 2022 г. было 34,3% участия и 2,8 млн. участников. Альтернативы пенсионным накоплениям не существует, поэтому количество участников и дальше будет расти.

Читайте также: 43% украинцев получают пенсии менее $100. Четверть — $66

Важные уроки для Украины

Опыт Польши показывает, что, хотя страна и проходила период сворачивания реформы, но все же поняла негативные последствия этого решения, прошла определенную эволюцию и вернулась к полноценному функционированию накопительной пенсионной системы. Этот пример может дать нам ценные уроки, которые следует учесть при внедрении накопительной системы:

• Источниками взносов должны быть средства работника и работодателя.
• Работники должны обязательно за себя платить взносы, потому что только это делает их сознательными участниками и способствует улучшению их финансовой грамотности.
• Необходимо предоставить всем категориям граждан возможность участия.
• Отказ от участия может быть оформлен на условиях автозаписи с периодическим возвратом участника в систему (auto-enrollment).
• Нужно предусмотреть пенсионные выплаты до 100% от суммы, но с определенными условиями.

Самая адаптивная инвестиционная стратегия — система фондов жизненного цикла (lifecycle funds), которая зависит от возраста участников.