Как МВФ определяет требования к странам, прежде чем дать деньги

Зачем существуют условия в программах МВФ?

Деньги от МВФ предоставляются странам не «просто так». Задача программ, которые финансово поддерживает МВФ, — помочь стране справиться с кризисами, шоками (даже такими тяжелыми, как войны) и помочь разработать политики, которые сделают экономику страны еще более жизнестойкой, что очень важно, особенно принимая во внимание наш путь в Европейский союз.

МВФ обычно не выдает деньги одной суммой, а выплачивает их поэтапно траншами, выдача которых зависит от выполнения страной условий (conditionalities) программы макроэкономических корректировок и структурных реформ, согласованной с МВФ. Выполнение условий предоставляет МВФ какие-то гарантии, что страны-заемщики будут использовать кредиты МВФ для решения своих экономических трудностей, в соответствии с целями страны и целями, для которых был создан МВФ.

Фонд не решает все проблемы в мире, а больше фокусируется на вопросах кризиса платежного баланса в стране. То есть главной задачей МВФ является помощь странам, которые сталкиваются с дефицитом внешнего финансирования, когда собственных валютных резервов недостаточно для обслуживания импорта и погашения внешних долгов, или стабилизации национальной валюты. Такая ситуация и называется кризисом платежного баланса: страна тратит больше валюты, чем получает, и нуждается в срочном финансировании, чтобы не допустить дефолта, обвала курса или потери доверия инвесторов. Программы МВФ как раз и предоставляют временную финансовую «подушку», чтобы стабилизировать ситуацию, избежать паники на рынках и выиграть время для внедрения корректирующих экономических политик.

Но Фонд является кредитором страны, а не филантропом. Поэтому условия программы должны обеспечить возможность страны вовремя вернуть средства Фонда в том числе для того, чтобы ограниченные финансовые ресурсы МВФ были доступны другим странам-членам, которые могут нуждаться в поддержке в будущем.

С другой стороны, наличие условий выгодно также и странам-заемщикам. Они дают уверенность в доступе к финансированию от МВФ в случае, если сами страны выполняют взятые на себя обязательства — то есть не делают предоставление денег субъективным процессом (хочу — дам, не хочу — не дам). Если страна выполняет все взятые на себя обязательства, МВФ не может единолично прекратить выплату траншей.

То есть наличие условий в программах МВФ служит нескольким целям одновременно: защищает ресурсы Фонда, способствует проведению необходимых реформ в странах-заемщиках и придает уверенности именно этим странам, что, в случае выполнения условий, они получат поддержку от Фонда.

Принципы, заложенные в основу условий программ сотрудничества с МВФ

Вообще качественное и краткое объяснение принципов формирования условий (conditionalities) в программах Фонда можно найти в документе Фонда от 2002 года. МВФ периодически пересматривает общие принципы установления условий в своих программах. Последний такой пересмотр (Review of conditionalities), также содержащий первый комплексный анализ программ Фонда после мирового финансового кризиса 2008−2009 годов, был в 2018 году. На 172 страницах документа сотрудники МВФ критически анализируют, насколько условия программ в разных странах корреспондируют с целями и мандатом Фонда.

Но если посмотреть в историю, то можно увидеть, что до 1970-х годов условия в программах, поддерживаемых МВФ, были в основном макроэкономическими, по своей природе. Они сосредотачивались на лучшем управлении совокупным спросом через правильный микс фискальной, монетарной политики и политики обменного курса для восстановления внутреннего и внешнего макроэкономического баланса.

С наступлением нефтяных шоков 1970-х годов, и особенно после долгового кризиса 1980-х годов, МВФ начал дополнять макроэкономические условия структурными, такими как либерализация цен и торговли и приватизация государственных предприятий, корпоративное управление, которые вместе стали называть «Концепцией Вашингтонского консенсуса». Целью МВФ было усиление стороны предложения в экономике, повышение эффективности экономических институтов и стимулирование роста в развивающихся странах.

В 1990-х годах к этим условиям добавились более строгие требования, например, потребности модернизации стран в условиях растущей глобализации и интеграции. Значительное внимание уделялось либерализации финансовых рынков, сокращению субсидий, дерегуляции экономики и реформам государственных финансов. В условиях программ МВФ появились требования к повышению прозрачности финансовой отчетности, независимости центральных банков и укреплению финансовых регуляторов.

В 2000-е годы программы МВФ продолжали эволюционировать, особенно после глобального финансового кризиса 2008 года. Больше внимания стали уделять вопросам социальной политики, в частности, защите уязвимых слоев населения в условиях проведения жестких реформ. В Фонде стало расти понимание, что чрезмерный акцент на сокращении дефицита бюджета может привести к социальному напряжению и ослаблению доверия к правительствам. Поэтому МВФ начал включать в программы требования по социальной защите, сохранению расходов на здравоохранение и образование.

Читайте также: Почему учетная ставка увеличивается, а доходность гривневых вкладов — не очень

Макрокритической для многих бедных и развивающихся стран стала тема антикоррупции и верховенства права. Условия программ стали учитывать специфические потребности каждой страны, особенно в контексте растущего неравенства и вызовов устойчивого развития. Программы МВФ также акцентировали внимание на важности управления долгом в бедных и развивающихся странах. В последние пять лет одной из тем МВФ также стало влияние изменения климата на экономику стран.

Следующий пересмотр принципов формирования условий программ МВФ ожидается позже в этом году.

Инструменты мониторинга программ МВФ

МВФ внимательно мониторит выполнение условий программы, чтобы убедиться, что страна идет в направлении достижения макроэкономической стабильности. Это позволяет Фонду оценить эффективность реализуемых политик и принимать решения о дальнейшем финансировании, обеспечивая при этом ответственное использование ограниченных ресурсов.

Для мониторинга программы политики страны-члена Фонд использует ряд инструментов, среди которых следует выделить следующие в порядке приоритетности: предварительные меры, количественные критерии выполнения, структурные бенчмарки или маяки, индикативные цели, мягкие обязательства.

Предварительные меры — политические меры, которые страна должна предпринять до того, как Исполнительный совет МВФ одобрит договоренность, завершит пересмотр программы или откажет. Предварительные меры обеспечивают успех дальнейших мероприятий по программе, особенно в случаях, когда были отклонения от согласованных целей в прошлом. Политические меры могут стать предварительными мерами, если они дискретные, находятся под прямым контролем органов власти и поддаются мониторингу со стороны МВФ. Предыдущие меры могут включать, например, корректировку завышенных валютных курсов, отмену фискально затратных и искажающих контролей за ценами или утверждение государственного бюджета, в соответствии с фискальной структурой программы.

Количественные критерии выполнения обычно устанавливаются, как граничные значения (верхние или нижние пределы) для ключевых макроэкономических показателей. Фискальные QPCs, как правило, включают цели по бюджетному дефициту, ограничения на внешний долг, а также требование по недопущению накопления просроченной бюджетной задолженности. В части монетарной политики условия программ, поддерживаемых Фондом, обычно предполагают нижний предел для чистых международных резервов (NIR) — для обеспечения внешней устойчивости, и верхний предел для чистых внутренних активов (NDA) — для обеспечения долгосрочной устойчивости, избегая чрезмерного кредитного расширения.

QPCs могут корректироваться, учитывая изменения внешних факторов. В отдельных случаях могут быть предоставлены исключения (waivers) в случае невыполнения QPCs, если Фонд приходит к выводу, что программа в целом будет успешно реализована: в частности, если невыполнение оценивается, как незначительное или временное, или если власть принимает необходимые корректирующие меры. В иерархии условий QPCs стоят выше структурных маяков, хотя украинские журналисты этого не очень понимают, и обычно не смотрят на эти показатели.

Структурные бенчмарки (или маяки) являются четкими ориентирами для оценки прогресса по внедрению ключевых структурных реформ в рамках пересмотра программы. Наверное, фраза «структурный маяк» очень известна украинским медиа и экспертам — обычно именно на них смотрят в материалах Фонда — смогли ли мы выполнить, или нет, очередные структурные маяки.

В отличие от количественных критериев, у которых есть четкие числовые параметры, структурные маяки охватывают институциональные или законодательные изменения, например, принятие закона о независимости антикоррупционного органа, принятие закона о таможне или улучшение системы корпоративного управления в государственных банках.

Для МВФ структурные маяки — индикаторы того, что страна не только стабилизирует макроэкономику, но и создает предпосылки для долгосрочного роста и устойчивости. Их выполнение свидетельствует о серьезности намерений властей проводить реформы. Поэтому прогресс в этом направлении является предметом тщательного анализа при каждом просмотре программы. В то же время задержка или частичное невыполнение отдельных бенчмарков не обязательно приводит к автоматическому прекращению финансирования. Фонд оценивает баланс достигнутого и недовыполненного, учитывая контекст, темп реформ и общий контроль программы (program ownership). Если власти демонстрируют решительность и системность в реализации программы, МВФ может проявлять гибкость, в частности, соглашаться на перенос сроков выполнения отдельных условий. Понятно, что на это нужно согласие Совета директоров, потому что именно Совет директоров устанавливает такие условия программ.

Индикативные цели используются, как более гибкий инструмент мониторинга, в случаях, когда установить жесткие обязательства сложно или нецелесообразно, например, из-за высокой экономической неопределенности. Это могут быть ориентиры по налоговым поступлениям, социальным расходам или объемам государственных инвестиций, то есть показатели, важные для понимания общей динамики, но подверженные значительным колебаниям под влиянием внешних факторов. Наличие индикативных целей позволяет Фонду лучше оценивать эффективность реализации программы и корректировать диалог с правительством в случае отклонений от ожидаемой траектории. В целом их статус обычно ниже QPCs и структурных маяков, но с уменьшением неопределенности такие цели могут быть превращены в полноценные QPCs.

Мягкие обязательства являются основой любого мониторинга программ, поддерживаемых МВФ. Эти обязательства не оформлены, как количественные критерии или индикативные цели, и не являются структурными бенчмарками, но именно они сигнализируют о желаемом направлении политики, которое страна планирует реализовать. Именно они отражают общий уровень амбиций программы и готовность властей работать над более глубокими трансформациями.

Читая документы Фонда, вы можете увидеть формулировку, типа «власть намерена», «планируется рассмотреть», «правительство исследует возможность» и т. д. Именно такие фразы — это примеры мягких обязательств. Они, как правило, не привязаны к жестким дедлайнам, хотя иногда сопровождаются общими временными ориентирами. Такие обязательства формируют фон ожиданий для аналитиков и позволяют лучше понять, какие шаги власти рассматривают в среднесрочной перспективе. Часто именно с мягких обязательств начинается движение в сторону формализации, и они могут трансформироваться в структурные маяки или предварительные меры. В этом смысле они играют роль «лаборатории» новой политики в рамках сотрудничества с МВФ. Просто поищите в тексте документов Фонда слово «will» — в большинстве случаев именно оно маркирует эти обязательства.

Читайте также: Переговоры, которые мы не хотим понять: о чем на самом деле договариваются в мире

Понимание того, как структурированы различные типы условий и обязательств в программах МВФ, позволяет аналитикам, журналистам и участникам политического процесса глубже оценивать реальное состояние сотрудничества с Фондом. Не все условия одинаково жесткие, не все из них носят формальный характер, но каждое выполняет свою функцию в общей архитектуре программы. И если смотреть только на один элемент (например, на структурные маяки) можно не увидеть полной картины. Поэтому важно читать документы Фонда целостно, внимательно и в динамике.

Автор:

Заместитель исполнительного директора Рашкован Владислав

Международный валютный фонд