Незадолго до полномасштабного вторжения Верховная Рада обязала местные советы разработать планы пространственного развития территорий. Предусматривалось, что без них местные власти не смогут выделять земли для строительства или привлекать инвестиции в реконструкцию устаревших объектов. Однако на практике только две территориальные общины сумели подготовить соответствующий план, для других в условиях войны это оказалось непосильной задачей. В результате по всей Украине остановилось строительство нового жилья и инфраструктуры. Как государство пытается решить эту проблему, и что для этого осталось сделать, разбирался «Минфин».
11 сентября 2025, 13:56
Читати українською
Строительство во всей стране на паузе: как его перезапустить
Почему строительство заморожено по всей стране?
В 2020 году Верховная Рада приняла Закон № 711-IX, который заложил основу реформы пространственного планирования. Документ ввёл новые требования к генеральным планам и предусмотрел новый вид градостроительной документации — пространственные планы развития территорий. Цель реформы заключалась в том, чтобы до 2025 года обновить градостроительную документацию в общинах, селах и городах, а также привести в соответствие данные земельного кадастра, что позволило бы устранить недостатки унаследованной советской системы городского планирования.
Понимая масштаб задачи и необходимость временных, гибких инструментов, для целей оперативных решений, закон разрешил использовать детальные планы территорий для планирования без обязательной разработки обновлённых генеральных планов или пространственных планов развития. Однако такое решение было предусмотрено только до 1 января 2025 года. Детальный план территории является инструментом нижнего уровня в системе пространственного планирования и применяется на уровне района, квартала или микрорайона, и, как правило, разрабатывается на довольно большие территории от 100 до 300 га.
Казалось бы, власти дали переходной период — до 2025 года. Но в 2022 году началась война, поставив на паузу работу местных общин по оформлению градостроительной документации. Таким образом, к дате «Х» местные власти оказались неготовыми.
Поэтому с 1 января этого года огромное количество земельных участков по всей стране оказались фактически замороженными.
Что говорят местные власти?
Градостроительные нововведения в первую очередь ударили по местным общинам. Как отметили в Ассоциации городов Украины, с 1 января 2025 года внесение изменений в действующую градостроительную документацию, разработка детальных планов территорий возможны лишь при наличии утвержденного в установленном порядке комплексного плана пространственного развития территорий территориальных общин.
Но генеральная схема планирования территорий Украины была утверждена еще в 2002 году. «Таким образом, данные по градостроительной документации государственного уровня, которые получают органы местного самоуправления для разработки своей документации, являются некачественными и неактуальными. Это же касается и планов района, области. В частности, в связи с объединением районов, на сегодня ни один район не имеет соответствующей документации. Во многих территориальных общинах значительный процент территорий находится под государственными предприятиями, которые „в упадке“, но от государства нет информации о развитии этих предприятий и территорий. А значит, органы местного самоуправления не могут учитывать эти исходящие данные для комплексного планирования своей территории, что приводит к неэффективному расходованию средств в долговременной перспективе. Кроме того, для многих дотационных территориальных общин разработка такой документации является финансово неподъемной», — отметили в Ассоциации городов.
Понятно, что решить проблему своими силами местные общины не могут.
Что говорит бизнес?
Представители строительной отрасли называют ситуацию критической. По словам участников Украинской ассоциации девелоперов, проблема заключается не только в том, что невозможно запускать новые проекты. Одновременно это несёт риски для всей экономики: заморожены инвестиции, остановлены рабочие места, а местные бюджеты теряют доходы.
С 1 января 2025 отсутствуют эффективные механизмы градостроительного планирования, в том числе и те, которые существовали многие годы. «К примеру, в Киеве до сих пор свыше 7 тысяч гектаров старых промышленных зон, складов и депрессивных территорий, которые могли бы стать новыми жилыми кварталами, школами, детсадами, парками и офисами. Эти площади остаются мёртвыми из-за отсутствия действенного механизма их ревитализации.
Ранее такая функция выполнялась с помощью детальных планов территорий: местные власти разрабатывали проект развития микрорайона, выносили его на общественные обсуждения, а затем — на рассмотрение депутатов. В рамках одного документа можно было предусмотреть и жильё, и социальную инфраструктуру, и общественные пространства. Этот инструмент позволял гибко корректировать градостроительную документацию, согласовывая интересы общества, власти и инвесторов", — говорит Евгений Фаворов.
Отрасль строительства фактически оказалась «в подвешенном состоянии» из-за того, что в переходный период, предусмотренный законом № 711-IX, началась война, и в 2025 году он завершился в момент, когда у местных властей не было ни ресурсов, ни времени подготовить новые планы.
Показателен кейс компании UDP (участник проектов «Реновація території колишнього заводу Арсенал та реконструкція Арсенальної площі», «Інноваційний парк UNIT.City»).
Как выглядят UNIT.City и Арсенальная площадь сейчас
UNIT.City и Арсенальная площадь до реконструкции
Компания UDP три года назад инвестировала в ревитализацию территории бывшего завода «Большевик» в Киеве более 1,5 млрд гривен.
Был разработан проект и подготовлена команда. Но с 2025 года изменить целевое назначение участка под новое строительство нельзя. А новый генплан в столице не могут утвердить уже больше двадцати лет. Поэтому компания попала в замкнутый круг. Инвестиционный проект на миллиарды оказался заморожен, а перспективы его реализации крайне туманны.
Как выглядит «Большевик» сегодня
«В бизнес-школах учат работать с рисками и „черными лебедями“, Есть методологии как избежать риска, принять его или сформировать резерв, но науки, как уклониться от „черного гуся“, прилетевшего от государства, нет. Поэтому или „фиксируем убытки“, или надеемся на продвинутых представителей власти, которые могут что-то сделать», — задается вопросом Андрей Семенов из UDP.
В такой ситуации оказались многие проекты по всей стране.
О чем говорит европейский опыт
Европейские системы градостроительства условно делятся на две модели — регламентная (зональная) и дискреционная (гибкая). При этом даже в плановых системах Европы существуют процедуры, допускающие изменения планов или исключения из правил — через внесение правок, разработку специальных проектов, договоры с инвесторами
Например, в Англии планы, хотя и разрабатываются, но не имеют строго обязательной юридической силы, благодаря чему возможны переговоры и корректировки на этапе рассмотрения проектов. На практике гибкость британского подхода выражается в том, что частный инвестор может предложить изменение использования участка, и совет по планированию вправе это согласовать, даже если потребуется отклонение от исходного зонирования.
Так, в Швеции общекоммунальный план носит рекомендательный характер и служит для координации политики, но не является законом. Реальное землеиспользование регулируется детальными планами застройки (detaljplan), которые утверждаются для отдельных территорий и уже обладают обязательностью.
Города Скандинавии успешно трансформируют бывшие промзоны и порты под новые функции через гибкие механизмы. В Осло действует модель, при которой девелопер может подать частное предложение по изменению зонирования участка — город рассматривает его наравне со своими инициативами. В результате, хотя формально планирование здесь планово-зональное, гибкость достигается частыми корректировками планов и сотрудничеством частного и публичного сектора.
В Германии процесс разработки планов весьма гибок и зависит от инициативы инвесторов. Городские власти нередко изменяют зонирование по запросу девелопера, если проект признается желательным. Существует инструмент «план, основанный на предложении застройщика» (Vorhaben- und Erschließungsplan). Этот механизм позволяет инвестору и муниципалитету заключить договор: инвестор финансирует разработку и инфраструктуру, а город принимает для конкретного проекта отдельный план развития (Bebauungsplan).
Таким образом, даже если генеральным планом территория была, скажем, промышленной, инвестор может предложить жилой комплекс — город просто создаст новый детальный план под этот проект. Например, преобразование бывшего вокзального района Штутгарта в новый квартал или застройка территории завода в Мюнхене — все это шло через серию новых Bebauungsplan, подготовленных под конкретные девелоперские концепции.
Нидерландские города на практике очень оперативно меняют зонирование для стимулирования нужных проектов. Например, в Амстердаме преобразование старых портовых территорий под жильё и офисы шло через серию частичных изменений планов. Муниципалитеты часто используют тактику postzegelplan («почтовой марки») — создание крошечного детального плана, покрывающего только участок проекта, чтобы легализовать отклонение. Так, если инвестор заинтересован в строительстве на месте, не предусмотренном под застройку, город может принять точечный план именно для этого участка.
В Польше в рамках реформы планирования 2023 года был введен новый инструмент — инвестиционный план (Zintegrowany Plan Inwestycyjny, ZPI). По сути, ZPI обладает такой же юридической силой, как и обычный местный план (MPZP), и при принятии заменяет прежние планы (MPZP), действовавшие на данной территории, полностью, либо частично. Таким образом, инвестиционный план — это планировочный инструмент, обеспечивающий более гибкое и договорное развитие территории при участии инвестора и гмины.
Будет ли решена проблема?
Ассоциация городов Украины, бизнес ассоциации неоднократно обращались к правительству и парламенту с просьбой отложить вступление в силу законодательных новаций. В Раде одновременно рассматривалось несколько проектов, направленных на решение этой проблемы.
5 августа Президент подписал правительственный Закон № 9549 (4321-IX), который поддержали 271 голосами в Раде. Документ перенёс сроки до 2028 года, что выглядело как компромисс между необходимостью реформы и условиями военного времени. В парламенте нашли консенсус: замораживать развитие городов и строительной отрасли в нынешних условиях недопустимо.
Однако на практике закон пока ещё не действует в полной мере: для его реализации необходимы изменения в подзаконных актах для приведения их в соответствие с законом. Постановление с соответствующими поправками уже зарегистрировано — проект «О внесении изменений в некоторые постановления Кабинета Министров Украины относительно разработки градостроительной документации на местном уровне». Теперь остаётся дождаться его принятия, чего с нетерпением ожидают и местные власти, и бизнес.
Комментарии - 15