Руслан Магомедов: до 2026 года у Нацкомиссии нет полномочий проводить расследования

Принятие упомянутого закона было условием выделения Украине $1,5 млрд займа на развитие (DPL) Всемирным банком. Но участники рынка и эксперты видели в документе много негатива и активно критиковали его нормы на этапе рассмотрения в парламенте.

В частности, беспокойство вызвали слишком широкие полномочия Нацкомиссии (в том числе и проведение следственных действий), которые не сопоставимы с низким уровнем развития отечественного фондового рынка.

Свои претензии к документу были и у Нацкомиссии, которая обращалась к Президенту с просьбой ветировать новый закон. Претензии у регулятора вызвали правки к тексту о возможности повышать зарплаты за счет оптимизации количества сотрудников при сохранении общего бюджета органа на уровне 2022 года, формулировки конфликта интересов и возможности родственников сотрудников регулятора работать на рынке.

Руслан, при обсуждении документа было много критики по поводу следственных полномочий Комиссии. Действительно ли этот вопрос был актуален, учитывая уровень развития нашего фондового рынка?

Нацкомиссия по ценным бумагам и фондовому рынку является членом Международной организации комиссий по ценным бумагам с 1996 года, однако мы до сих пор не присоединились к Многостороннему меморандуму о взаимопонимании по консультированию и сотрудничеству и обмену информацией Международной организации комиссий по ценным бумагам (Меморандум IOSCO) и не получили статус полноценного членства в данной организации.

Это негативно влияет как на эффективность государственного регулирования отечественного рынка капитала (в результате невозможности получения информационной помощи в рамках международного сотрудничества), так и в целом на международный инвестиционный имидж Украины.

Одной из предпосылок получения полноценного членства в IOSCO является законодательное обеспечение высокого уровня институциональной способности национального регулятора, а также предоставление Комиссии возможности для обмена финансовой информацией (в том числе содержащей банковскую тайну), проведения расследований и осуществления других мероприятий на рынках в рамках международного сотрудничества.

Еще один больной вопрос — зарплатный. Почему он было настолько важен для Нацкомиссии, что это стало одним из поводов обратиться к Президенту для ветирования закона?

Принципы IOSCO устанавливают ряд требований к уровню независимости регуляторного органа. Предполагается, что он должен функционировать таким образом, чтобы не было преград в его независимости и подотчетности. Для независимости регулятора важен уровень обеспечения его финансирования. У регулятора (согласно требованиям IOSCO) должны быть адекватное финансирование для осуществления своих полномочий и обязанностей, стабильные и постоянные источники финансирования, что должно быть достаточным для удовлетворения его регуляторных и операционных потребностей.

Уровень состоятельности и независимости регулятора, который соответствовал бы принципам IOSCO, достигается путем законодательного закрепления гарантий институциональной способности и финансовой независимости Комиссии, которая должна обеспечиваться достаточностью собственных финансовых ресурсов, необходимых для выполнения ее функций, реализации соответствующих программ и обеспечения достаточного уровня заработной платы сотрудников.

Какие еще важные нормы прописаны в новом законе?

В целом закон предусматривает:

• Повышение институциональной способности НКЦБФР, как национального регулятора рынков капитала и организованных товарных рынков, расширение ее полномочий, закрепление в законодательстве гарантий независимости Комиссии, в том числе финансовой.

• Усовершенствование законодательных норм по международному сотрудничеству Комиссии.

• Построение эффективной системы надзора на рынках капитала и организованных товарных рынков, в соответствии с Принципами IOSCO, с целью обеспечения функционирования эффективной системы предотвращения злоупотреблений на указанных рынках.

• Внедрение действенных механизмов предотвращения манипулирования, инсайдерской торговли, незаконного использования инсайдерской информации и других злоупотреблений на рынках капитала и организованных товарных рынках, в частности, запрета финансовых пирамид и борьбы с попытками их организации.

Как планируется перестроить работу Комиссии для выполнения нового закона?

Главной перестройкой в Комиссии должен стать переход от количества к качеству. Новый закон позволяет эффективно трансформировать работу самой НКЦБФР за счет пересмотра и автоматизации большинства существующих процессов, а также качественного обновления персонала.

Процесс перестройки находится на подготовительном этапе создания нового Офиса Комиссии. В активную фазу создания планируем перейти осенью, завершить создание офиса должны до конца текущего года. Внутренняя трансформация, по мнению Комиссии, будет происходить в течение 2025 года.

Какие новые подразделения будут создаваться в НКЦБФР для выполнения функции расследования?

Для построения эффективной системы выполнения новых функций Комиссией, закон предусматривает внедрение нового института уполномоченных, к которым относятся:

• уполномоченные на проведение инспекций,
• уполномоченные на проведение расследований,
• уполномоченные на сопровождение дел о нарушении профильного законодательства,
• уполномоченные на рассмотрение дел о нарушении профильного законодательства.

Последняя категория уполномоченных законом выделяется в отдельную организационную структуру в составе Комиссии — Коллегия уполномоченных на рассмотрение дел. Кроме того, законом устанавливаются отдельные специальные требования конкурсного отбора уполномоченных, а также наделение их дополнительными мерами защиты, по сравнению с другими служащими Комиссии.

Законом отсрочены положения о внедрении института уполномоченных до 2026 года. После вступления соответствующих положений закона в силу, Комиссия осуществит организационные и кадровые мероприятия с целью создания соответствующих структурных подразделений регулятора и проведения качественного подбора персонала на необходимые позиции. Осуществление таких мер будет происходить в пределах бюджета Комиссии, определенного в законе о государственном бюджете на соответствующий год.

Будет ли нуждаться НКЦБФР в дополнительном финансировании, учитывая новый функционал?

На ближайшие три года бюджет Комиссии зафиксирован, как сумма бюджета за 2022 год с добавлением инфляции. Эта сумма не будет меняться до момента изменений в Бюджетном кодексе и предоставления Комиссии возможности использовать спецфонд для наполнения платежом по надзору, средствами доноров и т. д. На сегодняшний день уже много новых задач по евроинтеграции, но существенно функционал регулятора изменится, начиная с 2026 года. Надеемся, что и соответствующие изменения в Бюджетный кодекс произойдут к этому моменту.

Сколько Комиссия заработала в 2023 году и сколько перечислила в госбюджет?

В нашем функционале много направлений — от защиты инвесторов до надзора за рынком, но там нет опции зарабатывания денег. Комиссия создает условия и наблюдает за рынком так, чтобы профессиональные участники могли зарабатывать свои деньги, а инвесторы были защищены.

Но Комиссия, как и другие государственные органы, предоставляет платные административные услуги. Доход от этих услуг зачисляется в бюджет. Эта сумма полностью зависит от количества предоставленных услуг и их стоимости. Комиссия рассматривает возможность уменьшения бюджетных отчислений, но это может быть реализовано только после появления спецфонда регулятора.

Планирует ли НКЦБФР привлекать к сотрудничеству подрядчиков, или более активно сотрудничать с правоохранительными органами ввиду нового функционала?

Создание комплексной системы противодействия злоупотреблениям на рынках капитала и организованных товарных рынках, безусловно, включает налаживание тесного сотрудничества и взаимодействия между регулятором и правоохранительными органами, в том числе и на международном уровне. Принципы сотрудничества между Комиссией и правоохранительными органами Украины должны быть предусмотрены в первую очередь соответствующими положениями Уголовного процессуального кодекса Украины.

Закон № 3585 заложил основы для построения комплексной системы взаимодействия между указанными органами. Прежде всего на этапе проведения расследования обстоятельств дела, что может привести либо к выдвижению Комиссией «гражданских» обвинений в манипуляциях, либо других противоправных действиях на рынках капитала и организованных товарных рынках. Или к предъявлению правоохранительными органами «уголовных» обвинений в совершении соответствующих преступлений на рынках.

Читайте также: Бронирование от мобилизации. НКЦБФР приняла перечень критически важных инвесткомпаний

Специалисты часто говорят о том, что в Украине нет фондового рынка, за исключением ОВГЗ. Так что же можно расследовать по новому функционалу НКЦБФР, которым наделяет закон?

В случае наличия у Комиссии информации о фактических или потенциальных нарушениях требований профильного законодательства, мы можем проводить расследование. Целью которого является подтверждение или опровержение имеющейся информации о нарушении требований профильного законодательства, а также установление лица, совершившего такое правонарушение.

Если говорить о таких нарушениях, как манипулирование или торговля инсайдерской информацией, то расследование может осуществляться в отношении любого актива или инструмента, допущенного к торгам на регулируемом рынке (фондовом или товарном).

Кроме того, в рамках международного сотрудничества Комиссия может проводить расследование также в случае получения запроса от регулятора — подписанта Меморандума IOSCO. В таком случае, целью расследования является оказание ему помощи, предусмотренной положениями указанного меморандума.

До начала полномасштабного вторжения (до введения валютных ограничений) специалисты часто критиковали межбанковский валютный рынок за инсайдерскую торговлю, говорили, что такие элементы присутствуют. Можно ли ожидать, что после создания соответствующих подразделений и отмены валютных ограничений после войны, НКЦБФР будет исследовать работу и валютного рынка на предмет инсайдерских и других схем?

Межбанковский валютный рынок не является сферой регулирования или надзора НКЦБФР. У Комиссии есть мандат на проведение расследования исключительно в отношении активов или инструментов, допущенных к торгам на регулируемых рынках.

Согласно закону, существуют следующие виды регулируемых рынков:

• фондовый рынок (для ценных бумаг);
• рынок деривативных контрактов (для деривативных контрактов);
• денежный рынок (для инструментов денежного рынка) — по состоянию на сегодняшний день отсутствует.

К регулируемому рынку также приравнивается организованный товарный рынок, представленный соответствующими товарными биржами.

Когда могут начаться первые расследования НКЦБФР по новому закону?

Статья 34 Закона № 3585, регламентирующая порядок проведения расследований, вступает в силу с 2026 года. До того времени у Комиссии нет полномочий проводить расследования.

Есть ли хотя бы предварительный план действий по внедрению нового функционала?

Главной задачей для нас сейчас является быстрая и качественная внутренняя перестройка и повышение наших возможностей. Параллельно, в процессе евроинтеграции и расширения сотрудничества в рамках IOSCO, должны осуществить имплементацию принципов, по которым происходит функционирование рынков капитала и организованных товарных рынков и их регулирование.

Внедрение отдельных норм закона отсрочено вплоть до 2030 года, что поможет участникам рынка и регулятору перейти к ним в плановом режиме.

Изучала ли Комиссия мировой опыт расследований в разных странах?

Разработка законопроекта по противодействию злоупотреблениям на рынках капитала была начата Комиссией еще в 2015 году. В процессе работы над проектом НКЦБФР основательно исследовала ряд юрисдикций и деятельность отдельных регуляторов, в частности, деятельность SEC и CFTC в США, а также BaFin в Германии. Кроме того, комиссия получила ряд рекомендаций в рамках миссий технической помощи, осуществленных МВФ и USAID.

Отдельно при разработке законопроекта Комиссией прорабатывались соответствующие акты ЕС.

Какие, по новому закону, первоочередные задачи Комиссии на 2024−2025 годы, кроме перечисленных?

Имеются обязательства в рамках меморандума с Международным валютным фондом, в частности, по присоединению к Многостороннему меморандуму о взаимопонимании по консультированию и сотрудничеству и обмену информацией IOSCO, и полным выполнением других положений, предусмотренных законом № 3585 до конца декабря 2025 года.

Автор:

Финансовый журналист Лысенко Елена