Отсутствие в Украине фондового рынка — «плюс» для пенсионной реформы

По такому пути реформирования национальных пенсионных систем пошли страны Центральной и Восточной Европы, чтобы решить проблему старения населения, когда работающие уже не могут обеспечить адекватных пенсий старикам через солидарную систему. Однако, как показывает опыт западных соседей, внедрение накопительного уровня тоже может оказаться миной замедленного действия. О том, как не наступить на те же грабли в пенсионной реформе, «Минфин» беседовал с Григорием Овчаренко, главой подразделения по управлению локальными активами группы ICU.

— Григорий, если следовать букве закона, то накопительная система пенсионного обеспечения у нас должна заработать уже через пару месяцев. Хотя еще этой весной, например, эксперты Мирового банка говорили о том, что Украине лучше не спешить, чтобы не разбалансировать бюджет Пенсионного фонда. Так стоит ли нам действительно спешить?

— Начинать реформу нужно было еще вчера. Думаю, никого не нужно убеждать в том, что действующая солидарная система уже плохо справляется с нагрузкой. На сегодняшний день у нас коэффициент замещения (соотношение размера пенсии с размером заработной платы, которую работник получал до выхода на пенсию, один из основных индикаторов эффективности пенсионной системы – «Минфин») составляет менее 35%. Например, в странах ЕС коэффициент замещения — 71%, в государствах-членах ОЭСР (по данным 2016-го года) – более 60%. Что соответствует рекомендациям Международной организации труда относительно минимального размера социального обеспечения.

И с годами этот показатель в Украине будет только снижаться из-за старения населения и миграции. Например, по подсчетам Мирового банка, уже к 2040-му году, то есть к пенсионному возрасту тех, кому сейчас 35–45, соотношение пенсионеров и работающего населения, которое платит налоги, составит примерно 4:3, в 2050-м достигнет 3:2. Хотя сейчас на каждого работающего приходится один пенсионер. И тогда пенсионеры могут рассчитывать уже не более, чем на 20–25% от средней зарплаты.

C аналогичными проблемами сталкивается не только Украина. И решают их за счет внедрения накопительного уровня не только страны бывшего соцлагеря в Восточной Европе, но и такие, откровенно говоря, небогатые страны, как Армения и Грузия.

— Внедрение накопительной системы обсуждается в Украине не первый год. И поначалу в пример ставился опыт Чили. А позднее, например, выяснилось, что половина участников накопительной системы за всю свою трудовую жизнь была бы не в состоянии аккумулировать средства, достаточные для получения даже минимальной пенсии. В результате государству пришлось снова увеличивать число социальных пенсий, что спровоцировало и социальные протесты, и дальнейший рост дефицита Пенсионного фонда. Почему там накопительная система дала сбой?

— Сбой дает не сама система, а неверные параметры, которые в нее закладываются изначально. Что произошло в Чили? — Система действовала с 1981 г. и позволила к 2008-му году аккумулировать в негосударственных фондах средства, превышающие по объему 60 % ВВП страны. Но по итогу вместо заявленных 70% от суммы заработка за последние 10 лет трудового стажа, работник в среднем получил 39%. При этом у женщин этот показатель составил 14%. В целом, пенсия, которую человек получил с накопительного счета, практически не отличалась от минимально гарантированной государством, которая выплачивалась до внедрения второго уровня пенсионного обеспечения.

Причин несколько. Чилийские пенсионные фонды работали в условиях закрытой системы, т.е. могли вкладывать средства только внутри страны. Сильное ухудшение экономической ситуации – девальвация местной валюты и инфляция привели к тому, что значительная часть накопленных на индивидуальных счетах средств просто «сгорела». Кроме того, фондам было разрешено устанавливать высокие комиссионные, которые на практике достигали 4 %. Что также «съедало» накопления граждан.

Добровольное участие самозанятых лиц — еще одна ошибка чилийских властей. Право собственности на пенсионные накопления, снижение нормы пенсионных отчислений и установление прямой зависимости размеров пенсий от суммы осуществленных вкладов – все эти стимулы не сработали. К 2006 году в накопительной пенсионной системе участвовало не более 60 % занятого населения.

Тем не менее, Чили не отказалась от накопительного уровня, а модернизировала его. В частности, были упразднены фиксированные комиссионные для негосударственных пенсионных фондов, с 2009 года введена система аукционов за право обслуживания новых клиентов. При этом на рынок допущены иностранные юридические лица, что стимулировало конкуренцию.

— Сохранность пенсионных накоплений от обесценивания – одна из главных проблем второго уровня. Особенно сейчас, когда мир периодически будоражат финансовые кризисы. Например, в 2008 году стоимость активов пенсионных фондов стран ОЭСР (клуб наиболее экономически развитых стран мира) упала на 19% – с $18,7 трлн до $15,3 трлн. В огне кризиса сгорели $3,4 трлн пенсионных сбережений. И если более развитые страны пережили этот шок, то, например, страны Восточной Европы, где накопительная система существует относительно недавно, просто стали сворачивать реформу…

— Действительно, после кризиса в 2008-2011 годах по странам Восточной Европы прокатилась волна снижения ставок взносов в накопительную систему с одновременным увеличением отчислений в солидарную или полного отказа от второго уровня пенсионного обеспечения. Например, Латвия, которая запустила второй уровень пенсионного страхования в 2001 году, в 2009 году снизила ставку с 8% до 2%. Литва, запустившая реформу в 2004-м, в том же 2009-м начала постепенно снижать ставку с 5,5% до 1,5%. В Венгрии в 2011 году взносы в накопительную систему полностью переведены в солидарную.

Таким образом правительства хотели избежать социального напряжения и сгладить волну недовольства людей, чьи пенсионные накопления таяли на глазах. В период финансового кризиса все биржевые индексы стремительно снижались. Соответственно, пенсионные фонды, вложившиеся в акции, теряли деньги. Логика тогда была простой: зачем делать отчисления в фонды, в которых твои деньги сгорают?

Кроме того, запуск накопительной системы не дал того эффекта, на который рассчитывали страны, запустившие реформу. Для стимулирования увеличения взносов в накопительную систему во многих случаях туда была передана часть накоплений из солидарной системы в надежде, что за счет роста экономики, и, соответственно роста зарплат, будут расти отчисления (в том числе в общую систему). Однако этого не произошло. В результате дефицит бюджетов Пенсионных фондов после запуска реформ стал еще больше.

— Так все-таки система не решает поставленных задач?

— Повторюсь, проблемы возникли из-за неправильно выбранных изначально параметров накопительного уровня. И тут показателен польский опыт. В Польше второй уровень запустили в 1999 году. К 2005-му доля пенсионных сбережений дотягивала уже до 17% ВВП. Но так как в обязательном порядке были вовлечены все категории населения, то к моменту кризиса 2008-го те, кому до пенсии оставалось немного, подошли с небольшим объемом сбережений, который к тому же еще и уменьшился из-за потерь самих фондов. В результате правительство столкнулось с недовольством граждан, которое вылилось в массовые протесты.

Польские пенсионные фонды вкладывали в акции не менее 40% привлекаемых средств. И именно поэтому оказались так чувствительны к кризису. Очевидно, что на старте рисковые инструменты нужно было использовать крайне осторожно.

Сейчас Польша тоже находится на этапе возможного отказа от действующей обязательной накопительной системы — планирует ее перезапустить. Обслуживающие ее пенсионные фонды были лишены возможности вкладывать в государственные облигации, инструмент фиксированной доходности. А активы, инвестированные в гособлигации, переведены в солидарную систему и погашены правительством в 2014 году. В результате, на конец прошлого года доля акций в активах пенсионных фондов достигла 85%, что очень рискованно.

— Какие параметры позволят успешно запустить второй уровень пенсионного обеспечения в Украине?

— Прежде всего, реформу нужно проводить очень аккуратно. Дать время на тестирование системы. Расчеты Мирового банка показывают: чтобы в будущем обеспечить хотя бы нынешний уровень пенсий, взносы на индивидуальные счета должны составлять не менее 10%. Но для начала, чтобы запустить систему, можно стартовать с взноса в 1%.

Далее, опыт показывает, что добровольное участие не срабатывает, а «обязаловка» чревата неприятными последствиями при отсутствии системы гарантирования: если что-то идет не так, граждане предъявляют власти претензии – «мол, раз вы обязали участвовать в системе, а она не сработала – покрывайте нам убытки».

Выход — автововлечение. Т.е. изначально, со старта, все являются участниками системы накопительного страхования. А дальше, кто не хочет, может вернуться в солидарную систему. К слову, этот принцип планируется использовать и в новой системе пенсионного обеспечения в Польше. В некоторых странах человек может без проблем переходить из одной системы в другую и обратно, перемещая из накопительной в солидарную и наоборот все свои взносы.

В Великобритании, например, накопительная система тестируется с 2013 года и предполагает уплату 2% взносов, которые в равных частях платят работник и работодатель. Система также предполагала автововлечение. Но, по статистике, выходят из нее меньше 10%. При выходе на пенсию эти люди получают минимально гарантированную государством пенсию (солидарный уровень сохраняется практически везде).

В таком случае нет социального давления: никто никого не заставляет копить на старость, но если ты отказываешься, маленькая пенсия – твои проблемы.

— Ну и, конечно, сбалансированные вложения фондов?

— В этом плане у нас есть определенные преимущества. Некоторые эксперты говорят, мол, Украина не готова к внедрению второго уровня, поскольку у нас не развит фондовый рынок, нет достаточно инструментов для инвестирования. Однако отсутствие фондового рынка на старте реформы, в какой-то степени наоборот плюс — мы застрахованы от рисковых вложений. Инструментов у нас и сейчас достаточно — банковские депозиты, драгметаллы, золото, ОВГЗ, недвижимость. Такой инструментарий позволит системе стабильно показывать позитивную доходность. А на первых этапах это очень важно — люди должны поверить в систему, увидеть, что их доходы растут. Дальше можно будет подключать рисковые инструменты, которые приносят большую доходность. И тут нам сыграет на руку закон о валюте, позволяющий инвестировать в зарубежные фондовые рынки.

Идеальный вариант, когда часть взносов оплачивает работодатель, что также является стимулом для людей участвовать в накопительной системе. Однако в этом случае государство должно поощрять такие компании. Как минимум, разрешить относить соответствующие затраты на расходы в полном объеме и не облагать социальными взносами.

И, конечно, очень важно наличие реального эффективного контроля над деятельностью фондов и, как системы превентивного вмешательства, так и действенной системы взыскания.

— Сейчас у нас есть два законопроекта, регламентирующих запуск реформы — депутатский и НКЦБФР. Какой вариант, с вашей точки зрения, лучше? Какие риски содержат оба законопроекта?

— Депутатский Законопроект № 6677 предполагает использование децентрализованной системы на основе негосударственных пенсионных фондов и существующей инфраструктуры, которая продемонстрировала свою устойчивость за более чем 10-летний период работы. Он также предполагает наличие системы гарантирования на случай неплатежеспособности фонда.

Регулятор, НКЦПФР, предлагает создание государственного накопительного фонда с последующим допуском негосударственных пенсионных фондов. Учитывая эффект масштаба регулятор предлагает более низкую планку затрат в размере 0,5% в год от активов системы на обслуживание системы пенсионного обеспечения. Проект комиссии предполагает различные инвестиционные стратегии для участников и более высокие требования допуска к обслуживающим компаниям. Проекты также разнятся по сумме взносов в накопительную систему: у депутатов 7% и у НКЦПФР — 15%.

Как показал опыт, децентрализованные системы более устойчивы к рискам национализации и нецелевого использования средств, в то время как низкие затраты являются важным условием для роста пенсионных сбережений. Целевой показатель общих расходов в размере 0,5% является хорошим ориентиром, но его достижение на старте реформы нереалистично. Любые системы гарантирования предоставляют уверенность для будущих пенсионеров и политиков, которые принимают решение о запуске пенсионной реформы, но затратны и ложатся дополнительным бременем расходов на плечи будущих пенсионеров.

Оба законопроекта требуют доработки в части определения оптимальной архитектуры и параметров, что в идеале требует совместной работы. Но, к сожалению, выглядит так, что стороны не готовы к конструктивному диалогу.