Платить за себя: как реформировать тарифную политику государства в энергетике

В нынешний экономический кризис перед правительством встает беспрецедентный вызов – реформировать энергетический сектор, работа которого на сегодня неустойчива. В нем кроются корни наиболее острых проблем экономики: дефицита бюджета и платежного баланса, девальвации национальной валюты, а также всеохватывающей коррупции. В то же время рыночные реформы в секторе позволят Украине реализовать огромный – доселе нетронутый – потенциал энергосбережения и повысят энергетическую независимость. Вдобавок к этому страна получит возможность поднять занятость населения и вернуться на путь устойчивого роста. Все это потребует быстрых и непопулярных реформ. Одна из них – полный отказ от субсидий населению на оплату энергии.

Помощь во вред

Сейчас украинские потребители оплачивают менее 17% рыночной цены газа и до 21% реальной стоимости электричества. Украина является нетто-импортером голубого топлива, и его рыночная цена для нас – это стоимость поставок в страну.

Тепло для населения вырабатывают операторы централизованной теплосети. Ценник на природный газ для них привязан к средним тарифам для жителей домов. В январе 2015 года он также компенсировал всего 17% от цены, по которой покупают газ промышленные потребители.  На графике ниже показана стоимость природного газа для промышленности и населения в Украине и соседних с ней странах в конце 2013 года. Доля российских поставок в энергетических балансах этих государств также огромна, поэтому их ценовую политику в энергетике можно считать хорошим ориентиром для Украины.

Источник: IEA Natural Gas Information 2014, расчеты автора

Цена для промышленных потребителей в нашей стране немного выше, чем в Европе – это результат дискриминационного контракта, подписанного Юлией Тимошенко и Владимиром Путиным в 2009 году. Наряду с этим газовые тарифы для населения у нас примерно в 5 раз ниже, чем в Венгрии, и в 6-7 раз – чем в Чехии, Словакии или Польше. Если сравнивать с Австрией или Германией, то соответствующие цифры в этих странах окажутся даже в 9 раз выше, чем в Украине. Разница в тарифах для промышленности и населения формируется за счет того, что затраты на распределение и доставку энергоресурсов в дома – выше.

Столь явное несоответствие рыночным ценам газа и тепла покрывается за счет крупных прямых и квазибюджетных дотаций. В 2014 году их объем равнялся 7% ВВП страны, даже несмотря на то, что в этот период тарифы на голубое топливо выросли в среднем на 56% для населения и на 40% – для предприятий. Годом ранее сумма дотаций была эквивалентна 7,5% ВВП – фактически ни снижение импортной цены, ни повышение стоимости не помогли существенно их сократить. Все действия правительства в этом отношении нивелировала глубокая девальвация национальной валюты.

«Газовые» дотации населению и теплосетям – тяжелое бремя для государственного бюджета. Правительственная поддержка разоренному «Нафтогазу» в 2014 году составила 110 млрд гривен. Это больше, чем выделяется совокупно на здравоохранение и образование.

Низкие цены на электричество для домохозяйств компенсируются перекрестными субсидиями от других категорий потребителей: разрыв с коммерческой стоимостью закладывается в оптовые расценки для предприятий и бюджетных организаций. Размер их «помощи» населению пропорционален объемам потребления последнего. В 2013-м этой вид дотаций составил 37,7 млрд гривен.

Последствия дотаций

Нынешняя система ценовых дотаций крайне неэффективна. Она не помогает достичь главной цели – защищенности бедных слоев населения. Существующие дотации на энергоресурсы имеют регрессивный характер по мере роста потребления – от субсидирования тарифов на газ в значительно большей мере выигрывают богатые семьи и средний класс. Их жилье больше по площади, а потребление газа и тепла в пересчете на хозяйство – ниже.

В 2013 году Всемирный банк в одном из своих исследований разделил все население Украины на пять равных частей по уровню дохода. Как выяснилось, 40% богатейших украинцев получают почти половину всех дотаций на теплообеспечение, тогда как на две «нижние» группы – менее трети этих объемов.

Регрессивность системы дотаций проявляется еще более ярко, если сравнивать группы с самым высоким и самым низким уровнем дохода – на них приходится 27% и 13% поддержки соответственно. Таким образом, на дотации людям, которые, вероятно, действительно в них нуждаются, направляется 3,4% ВВП страны.

Источник: The World Bank, (2013), Ukraine Special Focus: Residential and District Heating Tariffs in Ukraine

Текущие тарифы на газ для населения и операторов теплосети и близко не покрывают расходы на его импорт и транспортировку. Это сдерживающий фактор для развития внутреннего разведывания и производства голубого топлива, что также приводит к повышенному спросу на газ.

По оценкам Международного энергетического агентства (IEA), стать энергетически независимой Украина может в довольно короткий срок. Для достижения этой цели необходимо привлечь инвестиции в разведку и производство газа наряду с повышением энергоэффективности. Это позволит сбить нынешний спрос.

Выполнить эти условия с текущей системой тарифов нельзя. Во-первых, стоимость газа для населения не покрывает даже операционные издержки «Нафтогаза». При этом расходы на разведку и бурение скважин потребуют огромных инвестиций – сгенерировать необходимые суммы без повышения тарифов до экономически обоснованного уровня будет невозможно.

Во-вторых, низкая стоимость голубого топлива и центрального отопления – один из основных факторов, которые препятствуют инвестициям в энергоэффективность жилищно-коммунального сектора. Примером может служить потребление энергии для отопления жилья и снабжения горячей водой. В пересчете на квадратный метр жилой площади украинские семьи используют в два раза больше ресурсов, чем домохозяйства стран Европы со схожим климатом. В Украине этот показатель примерно на 44% выше, чем в Германии, и на 56% – по сравнению со Швецией. Более того, качество коммунальных услуг (температура в квартире или число дней в году, когда есть горячая вода) в Европе существенно выше.

Источник: база данных ODYSSEE, Укрстат и расчеты автора

Чрезмерный спрос на природный газ в жилищно-коммунальном секторе также увеличивает дефицит счета текущих операций. В свою очередь, это еще больше ослабляет курс национальной валюты. Повышение энергоэффективности до уровня ЕС позволит сократить импорт природного газа наполовину и отказаться от его закупок в России.

Субсидирование тарифов на газ и отопление для жилых домов не позволяет привлекать необходимые инвестиции в устаревшую инфраструктуру советского образца. При этом у потребителей пропадают стимулы экономить энергию. К примеру, большинство бойлеров теряет в работе в среднем 10-15% тепла. В теплосетях этот показатель находится на уровне 17%, однако у некоторых операторов может достигать и 40%. Для сравнения: в современных системах теряется менее 10% энергии.

Если с повышением тарифов до экономически обоснованного уровня энергоэффективность достигнет европейского уровня, расходы на дотации домохозяйствам должны значительно сократиться. Кроме этого, улучшится и состояние окружающей среды за счет сокращения выбросов парниковых газов.

В результате дифференциации цен на газ для населения и других категорий потребителей возникает рыночный дисбаланс. Поставщики голубого топлива и операторы теплосетей склонны искажать данные о теплоснабжении домохозяйств и объемах их потребления. Эти показатели также не учитываются при формировании счетов за газ, которые составляются на основании площади жилья. Таким образом, потребление газа населением операторы завышают, а поставки коммерческим и другим покупателям – указывают в меньших, нежели в действительности, объемах. Так потери «Нафтогаза» и бюджетные расходы на их покрытие увеличиваются еще больше.

Субсидирование цен на газ и отопление – также и главная преграда в использовании альтернативных источников энергии. Украина обладает существенным потенциалом применения альтернативной энергетики и переработки отходов в теплообеспечении. Сжигание таких видов биомассы, как древесина и отходы АПК, может принести нашей стране 2 и 12 мегатонн нефтяного эквивалента (Mtoe) соответственно. Таким образом, совокупный потенциал возобновляемых ресурсов – около 14 Mtoe, или 17 млрд кубов природного газа [ежегодно].

Хотя ряд фискальных преференций для возобновляемой энергетики уже действует, они не способны повлиять на замещение газа. Ни один источник топлива не сравнится с дотированным газом по привлекательности для населения. Даже несмотря на то, что себестоимость производства тепла из него на 20-30% выше (с учетом рыночных цен), чем при использовании биомассы.

Итого отказ от газовых дотаций сулит множество выгод: улучшение макроэкономической стабильности, устранение рыночных дисбалансов, раскрытие потенциала энергосбережения, радикальное сокращение потребления газа и обеспечение энергетической безопасности Украины.

Дорогие реформы

Несмотря на это, провести реформу в одночасье будет весьма трудно. Во-первых, повышение тарифов на газ и отопление для населения в 6 и 3,5 раза соответственно сильно ударит по его благосостоянию. Первоначальные выгоды от меньшего потребления газа будут незначительными. Согласно расчетам МВФ, коэффициент ценовой эластичности спроса на газ со стороны населения колеблется от 0,26 до 0,28 в зависимости от уровня доходов.

У множества домохозяйств в сельской местности нет денежных средств на инвестиции в энергоэффективность. При этом львиная доля городского населения проживает в домах, построенных еще в советское время. У большинства жителей городов также нет индивидуальных счетчиков и возможности управлять потреблением в зависимости от температуры на улице. Создание объединений совладельцев многоквартирных домов (ОСМД) с коллективной ответственностью занимает время и может быть непростой задачей в домах, где живет много пенсионеров.

Во-вторых, действующие скрытые квазифискальные дотации потребуют открытого финансирования из госбюджета. Претендовать на дотирование жилищно-коммунальных тарифов сможет почти 100% домохозяйств. Несмотря на то, что дотации должны быть более адресными, они останутся всеобщими. К тому же, значительное количество домохозяйств (более 2,8 млн) пользуются льготами при оплате коммунальных услуг благодаря социальному статусу или профессии. Размер скидок для них варьируется от 25% до 100%. Важно отметить, что субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг значительно более прогрессивны по сравнению со льготами.

Совокупные расходы бюджета на эти два вида помощи превысят объемы правительственной поддержки, предоставленной «Натогазу» в прошлом году. Существующая система помощи населению просто рухнет от количества обращений. Уже сейчас ЖЭКи не только предоставляют субсидии, но и принимают заявки на поддержку внутренних переселенцев.

Условия соглашения между правительством Украины и МВФ в сфере коммунальных тарифов еще не разглашаются. Если верить одному из журналистских материалов, стороны утвердили дотационные тарифы для домохозяйств, годовой объем потребления которых не превышает 2400 кубов. Цены на газ для этой группы вырастут с 1089 до 3600 гривен за кубометр. Таких домохозяйств в Украине ныне 5,9 млн, и на них приходится 65% всего потребления газа населением. Объемы превышения лимита придется оплачивать по рыночным ценам.

На одной из бизнес-конференций глава НБУ Валерия Гонтарева также раскрыла размер повышения тарифов на отопление – 67%. Это означает всего двукратное увеличение цены на газ для операторов теплосети. При этом министр энергетики и угольной промышленности Владимир Демчишин заявил, что Национальная комиссия по госрегулированию в сфере энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) готовит повышение тарифов для населения на 10-40%.

У этой схемы есть серьезные недостатки. Во-первых, девальвация гривны может нивелировать все позитивные эффекты роста цен. Неясно, будет ли НКРЭКУ корректировать лимит льготного потребления по мере дальнейшего обесценивания национальной валюты. Если ее курс снова упадет до 33,5 грн/$, как случилось 24 февраля на межбанке, дотационная цена для населения составит всего $107 за кубометр газа. Это примерно столько же, сколько платило большинство домохозяйств до первого повышения тарифов в начале 2014 года.

Во-вторых, правительство снова собирается установить различные цены на газ для населения и операторов теплосети. Тарифы для них уравняли лишь в прошлом году, и возврат к предыдущей практике может привести к рыночным дисбалансам. Наиболее выгодно это будет потребителям с низкоэффективными системами отопления.

Наконец, рост цен на электричество очень существенно отстает от прогнозной инфляции, а также тарифов на газ и отопление. Таким образом, население может неправильно понять ценовые сигналы правительства и перейти на индивидуальное электрическое отопление. Более эффективным будет использование автономных или централизованных систем.

Таким образом, повышение энергетических тарифов для населения необходимо Украине, если она хочет вернуться на стезю устойчивого роста. Это неизбежный шаг для стимуляции внутреннего производства, сокращения неэффективного спроса в жилищно-коммунальном секторе и обеспечения энергетической безопасности страны. Среди других важных последствий – улучшение состояния счета текущих операций, устранение значительных рыночных дисбалансов, снижение уровня коррупции, а также развитие возобновляемой энергетики.

Существенно смягчить влияние роста тарифов и сберечь доступность энергоресурсов для наиболее незащищенных слоев населения позволит повышенная энергоэффективность и экономически обоснованная соцзащита. При поиске оптимальных цен на энергоресурсы необходимо также учитывать соответствующее увеличение госрасходов и возможности системы соцподдержки справляться с возросшим спросом. В то же время вероятная дифференциация тарифов на газ, тепло и электричество могут дать потребителям ложные ценовые сигналы, в результате чего они сделают выбор в пользу неэффективных систем отопления.

Борис Додонов
Публикуется с разрешения Vox-Ukraine