В Украине создается единый финансовый мегарегулятор

Возвращение Виктора Суслова в кресло главы Госфинуслуг, первое программное интервью нового главы Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку Сергея Петрашко, а также жесткая критика, которой подвергается в последнее время Национальный банк, и особенно его надзорный блок, реанимировали идею создания единого финансового мегарегулятора. Тем самым в Украине сложилась уникальная ситуация. Люди, в разное время заявлявшие о необходимости создания мегарегулятора, возглавили финансовые рынки. Теперь подобные планы не выглядят совсем уж фантастичными. Но смогут ли они реализовать эту идею?

Зарождение монстра

Сегодня под мегарегулятором понимают модель объединенного или интегрированного надзора за финансовым сектором. Такая модель действует сейчас приблизительно в 50 странах — как развитых, так и развивающихся. По формальным признакам мегарегулятором становится специализированное госучреждение, уполномоченное регулировать не менее двух из трех категорий финансовых посредников (банки и страховые компании; банки и компании, работающие на рынке ценных бумаг; инвестиционные и страховые компании). С этой точки зрения мегарегулятора в Украине еще нет.

«Вопрос объединения регулирующих функций в финансовой сфере актуален и для Украины, где давно обсуждается возможность создания единого регулятора», — говорит глава Госфинуслуг Виктор Суслов. «В Украине идея создания финансового мегарегулятора, которому будут подчинены все участники рынка (банки и страховщики в том числе), обсуждается уже не первый год. Правда, разница в уровнях развития рынков определяет и различие в проблемах, которые стоят перед регулирующими органами в США и Украине. В отличие от США, у нас необходимость изменения системы регулирования рынков обусловлена не возросшими рисками, а скорее стремлением повысить эффективность действующей финансовой системы», — считает Суслов, отмечая при этом, что Украина в этом вопросе и так опаздывает от своих западных коллег лет на двадцать пять. Первые государства, которые ввели у себя консолидированный надзор над финансовыми рынками, сделали это еще в 80-х годах прошлого столетия.

Новый глава ГКЦБФР также говорит о поддержке идеи объединения государственных регуляторов на финансовом рынке. «Идея создания мегарегулятора является актуальной вне зависимости от того, кто его возглавит. Мы ее поддерживаем», — утверждает Петрашко.

Глава Национального банка Владимир Стельмах пока публично не высказывался относительно возможности появления в Украине мегарегулятора. Однако появление письма, с которым Национальный банк обратился к правительству по поводу невозможности осуществлять эффективную монетарную политику из-за отсутствия данных счета финансовых корпораций финансового сектора, косвенно также свидетельствует о том, что НБУ рекомендует Кабмину наладить сбор информации с целью предоставления ее Нацбанку, тем самым требуя ввести институт единого регулятора. К тому же и международные организации стали «давить» на финансовых регуляторов, требуя организовать консолидированный надзор над финансовыми группами и финансовыми конгломератами. Но консолидированный надзор может быть только тогда, когда есть единый регулятор, который получает всю информацию по всем направлениям и в одних руках концентрирует эту информацию. В общем, в Украине появилось уже несколько весомых причин для появления мегарегулятора.

Кому он нужен?

Что интересно: за создание мегарегулятора больше ратуют преимущественно представители небанковских учреждений. Национальный банк всячески дистанцируется от обсуждения данной темы. И вот почему. По словам Виктора Суслова, при создании мегарегулятора банковский надзор необходимо будет вывести за пределы центрального банка, как это делается в других странах, дабы избежать конфликта интересов в осуществлении денежно-кредитной политики и выполнении надзорных функций. Председатель правления дочернего банка Сбербанка России Игорь Юшко считает, что в функциональности Нацбанка заложен конфликт интересов между задачами надзора, направленными на обеспечение стабильности банковской системы, и задачей поддержания стабильности национальной денежной единицы. «Этот конфликт не очевиден во времена спокойные. Но он совершенно очевиден в другие времена. Это было видно и в 2004-м, несмотря на скоротечность и неглубокость кризиса, это очень ярко проявляется сегодня», — подчеркнул он. По словам Юшко, мировая практика для решения этого конфликта идет либо путем создания мегарегулятора в лице центрального банка, который объединяет функции и денежной политики, и банковского надзора, либо создания регулятора, объединяющего надзор за всем финансовым сектором (и банки, и небанковские финансовые учреждения, и фондовый рынок). Хотя большинству банковских чиновников этот аргумент кажется слабым. Ведь, например, при возникновении симптомов банковского кризиса может появиться потребность ослабить денежно-кредитную политику или разово вбросить ликвидность в банки.

В целом банковское сообщество не в восторге от того, что в стране может появиться еще один сильный контрольный орган. Противники создания мегарегулятора даже ссылаются для обоснования своей позиции на Конституцию, в которой прописана роль центробанка как независимого органа. Очевидно, что преимущество мегарегулятора тоже должно было заключаться в независимости — создание очередной службы «под правительством» никоим образом не изменило бы ситуацию.

Более сильные аргументы имеются у сторонников создания мегарегулятора. Во-первых, основные участники фондового рынка — банки, страховые компании, пенсионные фонды или инвестиционные структуры — используют одни и те же финансовые инструменты и подвергаются одним и тем же рискам. Отсюда возникает потребность в единстве их регулирования. Во-вторых, большую роль начинают играть крупные финансовые конгломераты, принадлежащие одним собственникам, но включающие в свой состав различные структуры. Надзор за такими организациями предполагает консолидированный подход, а это также усиливает аргументы в пользу создания мегарегулятора.

Тем не менее Национальный банк не хочет идти по такому пути, поскольку, по словам высокопоставленного чиновника НБУ, пока объем нашего финансового рынка не идет ни в какое сравнение, например, с британским, казахстанским или российским. «Наша банковская система еще не такая зрелая, какой она была в некоторых странах накануне перехода к единому регулятору. Кроме того, есть аргументы за, но есть и против, и пока нет никаких практических доказательств большей эффективности работы мегарегуляторов. Нацбанк не является принципиальным противником единого надзора, просто это не тот вопрос, который необходимо решать срочно, сегодня. И еще один момент. Выведение банковского надзора из центрального банка ослабит контроль как минимум на два-три года. Создается впечатление, что некоторые именно этого и добиваются», — рассказал нам банкир.

Если такой мегарегулятор все-таки появится, встает вопрос о том, что за организация выступит в этом качестве. Скорее всего, на процесс его создания будут оказывать очень большое влияние заинтересованные ведомства. Речь идет не только об экономических, но и о политических факторах, и, как предполагают аналитики, вероятнее всего, главой этого органа может стать какой-либо влиятельный политик. Сейчас же в поисках центра влияния на управление этой сферой происходит «перетягивание канатов» — НБУ и Министерство финансов контролируют банки, а финансовым рынком занимаются Минфин и в определенной степени Минэкономики. Разумеется, свою роль играют ГКЦБФР и Госфинуслуг под руководством Сергея Петрашко и Виктора Суслова.

Дмитрий Шагардин, ведущий аналитик компании FBS, считает, что в свете предстоящих выборов нового президента Украины премьер Тимошенко все же попытается переманить на свою сторону банковское сообщество, ослабив влияние президента Ющенко. «Правительству в очередной раз предлагается внести поправки в закон о Национальном банке Украины и принять решение о создании нового независимого органа надзора за банковским сектором. Тем более что такой проект находит поддержку в рядах финансовых специалистов, которые отмечают, что путаница в регулировании рынков финансовых услуг влечет за собой многочисленные разногласия и проблемы, благодаря чему создаются различные теневые нерыночные схемы. Отсутствие единых правил и законов финансового рынка, гарантий равных прав участников и защиты капитала не способствуют планомерному развитию рынка. Однако существуют большие опасения, что многофункциональность мегарегулятора ослабит его позиции в каждой конкретной сфере регулирования», — говорит эксперт.

В общем пока все участники процесса занимают достаточно жесткие позиции, и борьба интересов вряд ли приведет к какому-то единому сиюминутному результату. «Мы не ожидаем кардинальных изменений на рынке, триггером которых станет возможное создание мегарегулятора. То есть, по сути, сам факт создания подобной структуры воспринимается нами в контексте распределения сфер влияния на регулирование финансовых рынков. Цена игры — контроль над деятельностью целого ряда финансовых рынков, что, безусловно, заманчивее нынешнего ограниченного влияния. Если абстрагироваться от политики и оценить влияние этого события на реформы и общие принципы работы, то, думаю, если каким-то реформам суждено случиться, это произойдет и без создания новой структуры, — говорит глава аналитического отдела КУА „Бонум Групп“ Александр Дмитриев. — В целом будет неплохо, если мегарегулятор снизит бюджетные издержки на содержание аппарата. С другой стороны, сокращение штата после объединения — тоже не лучший выход с социальной точки зрения».

Обещанного три года ждут

Участники рынка считают, что основным плюсом создания мегарегулятора станет возможность для государства проводить более согласованную политику по регулированию финансового рынка. «Станет меньше межведомственных споров, — уверен и Виктор Суслов. — Во всем мире существует тенденция к некоей централизации. И в этом смысле мы движемся в общем мировом тренде». «Одним из самых весомых аргументов в пользу создания подобного органа является то, что его существование даст возможность государству более гибко реагировать на риски, связанные со спецификой деятельности поднадзорных субъектов, а также повысить уровень согласованности при подготовке нормативно-правовых актов, влияние которых может выходить за рамки отдельного сегмента и реализации надзорных функций», — говорит аналитик ИГ «ТАСК» Вадим Емец.

В любом случае идея создания мегарегулятора сейчас ляжет на благодатную почву. Идея выведения банковского надзора из НБУ получает все более активную публичную поддержку. Впрочем, в краткосрочной перспективе это вряд ли произойдет. До парламентских и президентских выборов столь глобальные решения, способные полностью изменить правила игры на финансовых рынках, никто принимать не будет. Причем, по мнению экспертов, важны не столько полномочия будущего органа, сколько его подчиненность. От того, кто будет куратором столь мощного ведомства — президент, парламент или правительство, — зависит, когда будет принято решение о создании мегарегулятора. А это вопрос не экономический, не аппаратно-административный, а политический.

Очевидно, что решение о создании такой структуры будет приниматься в администрации президента не раньше середины следующего года, когда сформируются контуры «новой» украинской власти. И зависеть оно будет от сложного сочетания лоббистских возможностей заинтересованных ведомств, банковского сообщества и правоохранительных органов, активно занимающихся в последнее время финансовым сектором.

Александр Титов