Что кроется за широко разрекламированной административной реформой?

Что произошло?

Результатом первого этапа реформирования отечественной административной системы должно стать сокращение органов центральной исполнительной власти со 112 до 63. Из них 16 министерств, 28 служб, 12 агентств и 7 инспекций будут подконтрольны конкретным министрам или вице-премьерами, что существенно расширит сферу их влияния. Помимо этого, будут четко разделены ведомственные обязанности: в задачи служб будет входить реализация государственной политики по вверенным им направлениям, на агентства возложены задачи по управлению госсобственностью, инспекции станут выполнять контролирующие функции. Правительственные комитеты, в которых проходило предварительное рассмотрение проектов нормативов Кабмина, ликвидированы.

Каждый вице-премьер получил в свое подчинение одно министерство, созданное на базе реорганизованных или объединенных ведомств. Часть министерств будут напрямую подчиняться премьер-министру.

Первым результатом этих пертурбаций стала утрата своих портфелей восьмью министрами. Вместе с ними новую работу придется искать еще примерно сотне заместителей членов правительства, поскольку новый формат административной системы устанавливает лимит заместителей для министров — не более двух. В целом аппарат правительства, который сегодня насчитывает 1174 работника, планируется сократить примерно наполовину. Оставшихся возглавит экс-министр Кабинета Министров Анатолий Толстоухов, но уже в роли руководителя аппарата. Тем не менее эти масштабные увольнения никоим образом не отразятся на расходах правительства. Если в государственном бюджете на 2010 г. на нужды Кабмина предусмотрено 302,5 млн грн., то в проекте главного финансового документа на 2011 г. эта сумма даже увеличивается — до 303,3 млн. Таким образом, об экономии средств, которую обещали авторы административной реформы, речь пока не идет.

Реформа вслепую

Виктор Федорович взял на себя наиболее эффектную часть затеянной им же административной реформы. Увольнение министров и сокращение аппарата высших органов власти всегда найдут поддержку среди большинства избирателей. Принимая соответствующее решение, на Банковой надеялись хоть как-то остановить продолжающееся падение рейтинга Президента. Но на этом функция канцелярии главы государства по внедрению новой системы власти в стране, похоже, и закончится. За громкими положениями об объединении министерств, увольнении отдельных членов правительства и наделении вице-премьеров новыми полномочиями остались незамеченными две другие, не менее интересные нормы президентского указа.

Во-первых, Виктор Янукович поручает Кабинету Министров в двухмесячный срок подать ему на рассмотрение проекты положений о центральных органах исполнительной власти. Во-вторых, подготовить предложения по оптимизации системы власти на местном уровне, в том числе относительно функционирования территориальных органов исполнительной власти. Казалось бы, логичные поручения, выплывающие из решения по реорганизации правительства. Но как раз они и дают возможность оценить реальное качество начавшейся административной реформы, свидетельствуя о том, что целостного проекта по ее осуществлению у команды Президента просто нет. Иным словами, Банковая начала реализацию масштабного преобразования всей бюрократической системы страны, даже не представляя, чем в итоге оно закончится. И если все сведется только к сокращению чиновников разных уровней, что анонсируют в АП, а принципы работы бюрократического аппарата останутся прежними, то это обернется лишь новыми проблемами для граждан, которые могут быть окончательно сбиты с толку — в каком ведомстве нужно решать свой вопрос. Нельзя исключать, что члены Кабмина сумеют найти оптимальный сценарий преобразования административной системы. Но пока этого не случилось, все решения АП в этом направлении являются не чем иным, как популизмом. Хотя это не самое страшное. Судя по конкретным решениям главы государства, админреформа авторства Виктора Федоровича сводится к тому, чтобы создать отдельную малочисленную касту чиновников со сверхполномочиями.

Властные группировки

Главным критерием перетасовки Президентом членов правительства стало желание сохранить баланс сил между всеми центрами влияния «регионалов». В итоге основные группы ПР понесли примерно одинаковые кадровые потери, но смогли компенсировать их за счет расширения полномочий своих представителей, оставшихся в кабинетах на Грушевского.

Несмотря на многочисленные провалы в работе, последний из которых вылился в открытое противостояние предпринимателей и власти во время принятия Налогового кодекса, волна кадровых чисток не затронула премьера Николая Азарова. Формальный председатель ПР остается наиболее компромиссной фигурой на этом посту среди представителей ближайшего окружения Виктора Януковича. Более того, Николай Янович, поговаривают, уже получил гарантии своей неприкосновенности до парламентских выборов, которые, вероятнее всего, пройдут лишь в конце 2012 г. Николаю Азарову также удалось сохранить министерские кресла для своих протеже. Несмотря на многочисленные неутешительные прогнозы относительно карьерного будущего главы Минздрава Зиновия Мытныка, он пока остается на посту министра. Как и руководитель Минфина Федор Ярошенко, также сохранивший свою должность. Но, избежав кадровых потерь, команда Азарова стала единственной в правительстве, не сумевшей расширить свое влияние на новые направления госуправления, как это сделали другие группы «регионалов».

Без потерь удалось пройти первую стадию админреформы и «газовой» группе Левочкина–Фирташа. Константин Грищенко остается в кресле главы внешнеполитического ведомства, Юрий Бойко расширил влияние в Кабмине, теперь он будет руководить объединенным Министерством энергетики и угольной промышленности, созданном на базе Минтопэнерго и Минуглепрома. Ранее угольное направление курировал Юрий Ященко, близкий к конкурирующей «газовой» группе Андрея Клюева.

Группа Клюева, ранее потерявшая в правительстве сразу трех кадров — экс-вице-премьера по силовым вопросам Владимира Сивковича (в октябре), бывшего главу МЧС Нестора Шуфрича (в июле) и министра угольной промышленности (в ходе нынешней реформы), теперь получила достойную компенсацию. Сам Андрей Клюев, кроме уже имеющейся должности первого вице-премьера, добавил в свой актив пост министра экономического развития и торговли. Это ведомство создано на базе объединения Министерства экономики, ранее возглавляемого Василием Цушко, и Госкомпредпринимательства, которым руководил Михаил Бродский. Также дополнительные полномочия получил ставленник Андрея Петровича — Николай Злочевский. Его Министерство охраны окружающей среды реорганизовано в Министерство экологии и природных ресурсов с присоединением к нему экологической инспекции и Госслужбы экологии и недр.

Группа Рината Ахметова потеряла сразу несколько министерств. В отставку отправлены Равиль Сафиуллин и Дмитрий Колесников. Министерство семьи, молодежи и спорта, которым руководил г-н Сафиуллин, вошло в структуру Минобразования. В итоге дополнительные полномочия получил Дмитрий Табачник, близкий к Президенту. А Министерство промышленной политики, где трудился Дмитрий Колесников, реорганизовано в Госагентство по управлению государственными корпоративными правами и собственностью. Зато единственному оставшемуся в правительстве представителю группы Рината Ахметова вице-премьеру Борису Колесникову достался самый лакомый кусок пирога властных полномочий — теперь он будет курировать Министерство инфраструктуры, созданное на базе Минтранса, государственных автомобильной и авиационной служб, службы связи, морского и речного транспорта. Именно его богатое ведомство будет осваивать все бюджетные средства, выделяемые на инфраструктурные проекты, в том числе и в рамках подготовки к футбольному чемпионату. Кроме того, г-н Колесников будет отвечать еще и за развитие туристической отрасли.

Не исключено, что своим первым заместителем в новом министерстве он возьмет бывшего главу Минтранса Константина Ефименко, формально представлявшего в предыдущем составе Кабмина блок Владимира Литвина, но де-факто также входившего в группу Рината Ахметова. Ведь главным покровителем экс-министра является влиятельный депутат от ПР Василий Хмельницкий, близкий к владельцу СКМ. Должности в Министерстве инфраструктуры могут достаться и другим отставным министрам — Равилю Сафиуллину и Дмитрию Колесникову.

Президентская гвардия

Наибольшее количество своих кадров в Кабмине вполне закономерно сохранил Виктор Янукович. После проведенных перестановок он имеет в своем активе шесть министров и одного вице-премьера, то есть более трети нового состава. Кроме уже упомянутого Дмитрия Табачника, свою должность, несмотря на высказанную ранее критику в его адрес со стороны Банковой, сохранил руководитель оборонного ведомства Михаил Ежиль. Остался довольным Виктор Федорович и работой правоохранительных органов во главе с Анатолием Могилевым и, конечно же, по достоинству оценил труды министра юстиции Александра Лавриновича (стоит вспомнить хотя бы отмену политреформы 2004 г.). Кроме них, свой портфель в реорганизованном аграрном министерстве сохранил Николай Присяжнюк, также близкий к одному из наиболее авторитетных соратников Виктора Януковича — депутату от ПР Юрию Иванющенко. Удержался в кресле министра культуры при поддержке заместителя главы АП Анны Герман еще один президентский кадр — Михаил Кулиняк. Правда, Михаил Андреевич лишился туристической отрасли, отошедшей в управление Борису Колесникову, зато приобрел Государственное агентство по вопросам кино. Также в обязанности г-на Кулиняка включено курирование государственной политики в сфере межнациональных отношений, защиты прав национальных меньшинств и религии.

Наиболее удачно начало административной реформы прошло для единственного вице-премьера из квоты главы государства Виктора Тихонова, параллельно входящего в «луганскую» группу ПР. Виктору Михайловичу по итогам правительственной реорганизации досталось Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ, созданное на базе двух профильных министерств. Свои должности в ходе реорганизации потеряли Владимир Яцуба, также человек Президента, и бывший руководитель отечественного ЖКХ Юрий Хиврич, близкий к группе Рината Ахметова.

Цепные варяги

Вполне прогнозированно на должности министра по вопросам чрезвычайных ситуаций остался Виктор Балога. Участие лидера «Единого центра» в разделении правительственного пирога по-прежнему важно для Банковой, поскольку гарантирует поддержку близкими к Виктору Ивановичу депутатами парламента законодательных инициатив АП.

Куда циничнее Банковая обошлась с еще одним «чужаком» в правительстве Николая Азарова — Сергеем Тигипко. Ему сохранили пост, но отвели в Кабинете Министров роль мальчика для битья. Формально вице-премьер расширил сферу своего влияния в правительстве, получив в подчинение Министерство социальной политики. Но именно Сергею Леонидовичу придется стать главным идеологом, а следовательно, и козлом отпущения, пенсионной реформы. Этот проект потенциально более взрывоопасен, чем принятие Налогового кодекса. Только законодательного повышения пенсионного возраста будет вполне достаточно, чтобы политическая сила Сергея Леонидовича надолго утратила всяческие перспективы на будущее. Очевидно, что вице-премьер это и сам хорошо понимает и, вероятно, за его согласием вести это направление кроются весомые гарантии или финансовые обязательства со стороны партнеров-«регионалов». Хотя Сергей Тигипко до последнего надеялся взять под свое крыло Министерство экономики, но проиграл конкуренцию за этот правительственный куш Андрею Клюеву.

Другим союзникам ПР повезло еще меньше. Блок Литвина сохранил лишь формальное представительство в реорганизованном Минтрансе и лишился Министерства труда и социальной политики, которое возглавлял Василий Надрага. Компартия осталась без Министерства экономики, которое после реорганизации покинул Василий Цушко. Тот факт, что Президент не учел интересы парламентских партнеров при кадровых перестановках в Кабмине, свидетельствует не только о падении влияния Владимира Литвина и Петра Симоненко, но и об уверенности Банковой в стабильной поддержке в Раде. Ведь в начале 2011 г. АП понадобится 300 голосов в поддержку поправок в Конституцию, которые утвердят проведение очередных парламентских выборов в 2012 г., а также позволят увеличить срок полномочий Виктора Януковича на пять месяцев. Следовательно, президентское окружение не сомневается, что даже игнорирование кадровых пожеланий союзников не помешает реализации этого плана.

В целом эта кадровая ротация дает четкое представление о приоритетах, которые будут ключевыми в административном реформировании отечественной политической системы Банковой. Вместо обещанной ранее децентрализации власти глава государства делает все для того, чтобы вся вертикаль власти в стране стала зависимой от воли его команды. При этом, усиливая конкуренцию в чиновническом аппарате лишь за счет сокращения кадров, Президент способствует увеличению стоимости той или иной должности. Что в свою очередь лишь подогреет уровень коррумпированности бюрократов.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА

Александр Рябченко, глава Фонда государственного имущества Украины

В Украине будет создано Государственное агентство по управлению государственными корпоративными правами и имуществом. Это агентство будет функционировать отдельно от органов приватизации. В нем будет сконцентрировано управление всеми государственными корпоративными правами. Тогда как сейчас соответствующие функции осуществляет и Фонд, и другие министерства и ведомства. Деятельность ФГИУ определяется Конституцией, поэтому реформироваться Фонд должен исключительно путем внесения изменений в Основной закон. Хотя сейчас этот вопрос не стоит остро, но все вопросы по созданию Агентства находятся на стадии разработки. Тем более, что определенные наработки в этом плане уже есть. Еще с 1999 года в Украине была организована регистрация государственных корпоративных прав. В соответствии с Положением о Национальном агентстве по управлению государственными корпоративными правами, утвержденным Указом Президента Украины 2 сентября 1998 года, регистрация государственных корпоративных прав была возложена на Нацагентство — центральный орган исполнительной власти, уполномоченный правительством осуществлять управление корпоративными правами государства на территории Украины и за ее пределами.

МНЕНИЕ ЭКСПЕРТА

Александра Кужель, Экс-председатель Госкомпредпринимательства

Ликвидация Госкомитета по вопросам регуляторной политики и предпринимательства — это, наверное, еще больший удар по малому и среднему бизнесу, чем принятие Налогового кодекса. Фактически с передачей функций комитета Минэкономразвития и торговли регуляторная политика закончилась. Ведь состояла она не столько в защите бизнеса, как многие думали, а в том, чтобы находить баланс между интересами предпринимательства и государства. Независимо от того, кто был председателем комитета, нам в среднем удавалось завернуть до половины всех регуляторных актов, которые издавали министерства и ведомства. Таким образом, мы могли предотвращать появление коррупционных схем и немотивированное закручивание гаек со стороны чиновников.

В России, к примеру, до этого так и не дошли. Там не понимают, как министр, перед тем как издать собственный регуляторный акт, приказ или распоряжение, должен показать его на предмет соответствия принципам регуляторной политики каким-то Бродскому или Кужель. Теперь, когда у нас тоже этого не будет, сложно даже представить, какие вольности станут позволять себе чиновники.