Мегарегулятор. Создать нельзя отложить

«Программная» отсрочка

На прошлой неделе Нацкомиссия по регулированию рынков финуслуг приняла изменения к Комплексной программе развития финансового сектора Украины до 2020 года (Программа). Как пояснил «Минфину» член Нацкомфинуслуг Александр Залетов, проект документа согласовали все финрегуляторы. В ближайшее время его должны утвердить Национальный банк Украины и Нацкомиссия по регулированию рынков ценных бумаг (НКЦФБР). «Это документ трех регуляторов. Он был предварительно одобрен всеми. По этому вопросу также проводилось заседание профильного парламентского комитета», — рассказывает Александр Залетов.

Один из важных пунктов Программы – перенос сроков, отведенных на трансформацию финансовых ведомств, и создание так называемого мегарегулятора на базе Нацбанка. Прежний вариант документа давал на реализацию этого проекта время до конца 2018 года. Планировалось, что в этой связи парламент примет так называемый «законопроект о сплите» (№2413a «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно консолидации функций государственного регулирования рынков финансовых услуг»). Он предлагает ликвидировать Нацкомфинуслуг и передать ее функции НБУ и НКЦФБР. Этот многострадальный документ завис в парламенте еще с 2015 года. Тогда депутаты его приняли в первом чтении, но после этого голосование постоянно переносили.

Сейчас в ведении Нацкомфинуслуг находится почти 2000 компаний. Комиссия надзирает за страховым рынком, кредитными союзами, ломбардами, финансовыми, лизинговыми и аудиторскими компаниями. Это довольно большое хозяйство. Суммарный объем активов подопечных комиссии на конец 2017 года превышал 170 млрд грн., капитал – 56 млрд грн. По данным Нацкомфинуслуг, общий объем кредитов, который выдали в прошлом году кредитные союзы, ломбарды и финкомпании, достиг 45,5 млрд грн.

Обновленная Программа развития финсектора-2020 уже не предполагает спешки. Она откладывает решение вопроса об усовершенствовании системы надзора за небанковскими компаниями до конца 2019 года и дольше. «Это видение всех регуляторов», — сообщил «Минфину» Александр Залетов. По его словам, сейчас «мяч на стороне парламента». События будут развиваться исходя из того, проголосуют ли депутаты за закон о сплите.

Что думают в парламенте

Как стало известно «Минфину», депутаты не намерены откладывать голосование закона. Его могут принять в ближайшее время. «Договоренности есть со всеми тремя главами регуляторов», — рассказал изданию источник в профильном комитете. Хотя в конечном итоге не все останутся довольны. Поговаривают, что нынешнему главе Нацкомфинуслуг Игорю Пашко обещали после ликвидации комиссии должность в Совете Нацбанка. Но после назначения Александра Петрика президентская квота была закрыта.

Если закон будет принят сейчас, он вступит в силу через 12 месяцев после принятия. Так что перестройка финрегуляторов придется на 2019 год. По словам генерального директора Украинской федерации страхования Галины Третьяковой, в новой редакции законопроекта о сплите переходный период, отведенный на трансформацию регуляторов, будет продлен с 6 месяцев до года. «Если закон примут уже в этом году, то трансформация завершится в конце 2019 года. Это вполне соответствует датам, указанным в новой Программе», — отмечает она.

Один из факторов, который заставляет спешить депутатов – присутствие закона о сплите в перечне договоренностей с МВФ. Хотя в нынешней ситуации кредитору, вероятно, гораздо важнее принятие закона об антикоррупционном суде в Украине. Именно от этого документа будет зависеть следующий транш, а, следовательно, и судьба гривны, и экономики Украины в целом. Но голосовать за этот проект депутаты не торопятся.

Что дальше

Нацбанк не прочь повысить свой статус до мегарегулятора. Необходимость такого сценария там подтверждают и мнением международных экспертов. Замглавы НБУ Екатерина Рожкова поясняла заинтересованность центробанка в расширении полномочий двумя причинами. Во-первых, небанковские финансовые компании стали частично предоставлять и некоторые банковские услуги. А регулирование на этом рынке остается слабым. Во-вторых, многие небанковские финучреждения так или иначе связаны с собственниками банков. И на Институтской не хотят выпускать их из поля зрения.

Участники рынка по-разному относятся к тому, что передача НБУ надзора за небанковскими игроками может быть отсрочена. «Думаю, законопроект надо принимать немедленно, его нужно было проголосовать еще «вчера», — полагает Третьякова. По ее мнению, только НБУ способен навести порядок на небанковском рынке. Если весь надзор будет сконцентрирован под «зонтом» одного ведомства, деятельность финучреждений будет регулироваться более качественно и эффективно. 

Другие эксперты считают, что Украина еще не доросла до таких изменений. «Мировая практика показывает, что создание мегарегулятора никогда не было «искусственной» реформой, а, скорее, — ответной реакцией государства на экономические процессы на финансовом рынке. К примеру, во многих странах мегарегулятор создавался для решения проблемы надзора с появлением на рынке крупных инвестиционных групп и многопрофильных финансовых институтов. То есть логика всегда была в том, чтобы развитие регулирования и надзора шло вслед за рынком, а не наоборот. К тому же, сейчас в мире существует тенденция отказа от модели мегарегулирования из-за ее неэффективности», — утверждает адвокат Роман Бадалис.

К тому же, техническая передача функций от одного органа другому, без существенного расширения полномочий, не сделает регулирование более эффективным. Мало передать надзор от Нацкомфинуслуг Нацбанку. Надо дать последнему качественные инструменты, чтобы навести порядок на рынке. Без законодательных изменений это невозможно.

Консолидация надзора за всеми финрынками в одних руках – отнюдь не тотальная тенденция на развитых рынках. По данным МВФ, из 70 стран, которые проводили реформы, всего 27 последовало этой концепции. Создавая мегарегуляторов, эти страны делали их полностью независимыми и отделяли от центробанков. «Между тем, НБУ выполняет и монетарную функцию, отвечая за стабильность украинской валюты, и осуществляет надзор. Хотя во многих других странах, например, той же Германии, надзор выведен из полномочий центробанка. Поэтому, когда НБУ получил статус независимого органа, а потом ему также отдали лицензирование, надзор за банками, возможность устанавливать нормативы, которые он ни с кем не согласовывает, создалась патовая ситуация. Результат мы видим – 56% банковской системы за последние годы просто исчезло», — утверждает генеральный директор Ассоциации Страховой Бизнес Вячеслав Черняховский.

Бардак перед выборами

Финансистов пугает и неизвестность. Итоговый документ, который подадут на второе чтение, мало с кем обсуждался. «Рынок видел только законопроект, который парламент проголосовал в первом чтении, но абсолютно не понятно, как он изменился сейчас. Мы не знаем, какими будут условия реализации сплита. Поэтому сложно делать выводы – хорошо это или плохо. Хотелось бы видеть не реформу ради реформы, а четко проработанный план, дорожную карту, которые качественно поддержат рынок», — говорит руководитель департамента бизнес-развития и правового обеспечения компании «ИЗИ Кредит» Елена Крыжановская.

Эксперты отмечают, что первый вариант проекта был явно выписан в пользу крупных компаний. «Если функции регулятора перейдут к НБУ, он будет вводить новые нормативы, ужесточать регулирование, по аналогии с банковским рынком. Очевидно, что их выполнение будет под силу крупным компаниям. А таких за последнее время появилось много, в частности, среди финансовых компаний: после «чистки» на банковском рынке многие собственники банков-банкротов создали структуры на небанковском рынке. Они окажутся в более выигрышной позиции, а мелкие компании будут вынуждены закрыться», — полагает директор компании «24 Онлайн» Константин Буряк.

Но главным «подводным камнем» проекта о сплите может стать тот факт, что его реализация придется на год выборов в Украине. С одной стороны, это может превратить идею мегарегулятора в очередную «витринную реформу». «На теме наведения порядка на финансовых рынках могут начать спекулировать политики, чтобы заработать дополнительные «очки» у электората», — допускает Крыжановская.

С другой стороны, от несвоевременных изменений могут пострадать потребители. На ликвидацию Нацкомфинуслуг и передачу ее функций Нацбанку документ отводит 12 месяцев. Учитывая, что этот год будет выборным, то процесс может затянуться. «Этот период «безвременья» на рынке может быть использован как инструмент давления на компании. Но главное, им могут воспользоваться недобросовестные игроки. Нацкомфинуслуг ликвидируют, все дела отправятся в архив, производства закроются, много документов будет утеряно. Такое уже было однажды, когда ликвидировали Госфинуслуг и создавали Нацкомфинуслуг. Этот процесс длился несколько лет и вызвал настоящий хаос на рынке», — напоминает Вячеслав Черняховский. Так что и сейчас есть риск, что у некоторых недобросовестных компаний появится искушение просто «исчезнуть», не выполнив свои обязательства перед клиентами. Регулятор, который будет находиться в процессе перестройки, едва ли сможет этому воспрепятствовать.

Константин Сопрыкин