Навіщо Уряд готує Бюджетну декларацію
Хочу пояснити, що це за документ і для чого він подається. Зміст Бюджетної декларації (БД), терміни її розробки та прийняття регламентовані Бюджетним кодексом та Регламентом ВРУ. БД визначає основні бюджетні показники в частині доходів, витрат, дефіциту та його фінансування, держборгу, міжбюджетних відносин тощо, і пріоритети бюджетної політики в різних сферах на середньострокову перспективу (плановий і наступні 2 роки).
БД є основою для розробки проєкту бюджету на наступний рік і прогнозів місцевих бюджетів. У цьому плані бюджетна декларація виконує роль «малого бюджету», формуючи до середини літа загальну політичну позицію (разом зі всіма розбіжностями) щодо головного фінансового документу на наступний рік зі сторони виконавчої, законодавчої влади, місцевого самоврядування, профспілок та всіх інших органів, залучених у розробку та прийняття БД.
Бюджетну декларацію розробляє Мінфін на основі аналізу бюджетних програм і відповідних запитів головних бюджетних розпорядників. Документ схвалює Кабмін, який вносить його до парламенту. Далі народні депутати мають 10 днів на підготовку пропозицій, які консолідує бюджетний комітет. За регламентом, БД розглядається Радою не пізніше 15 липня, утім, оскільки терміни її внесення були порушені, ймовірно, дата розгляду у парламенті також буде перенесена.
На мою думку, це надважливий документ, якому незаслужено приділяється недостатньо уваги з боку колег у парламенті. Чому важливий? Як вже казав, декларація формує основні напрями бюджетної і податкової політики, і є важливим елементом середньострокового бюджетного планування. По-друге, декларація пов’язує бюджетне планування із цілями державної політики за рахунок використання програмно-цільових методів у бюджетному процесі.
Мова про те, щоб не просто задовольнити запит бюджетного розпорядника, а останній має довести, на що саме йому потрібне фінансування, які цілі політики у рамках бюджетної програми він досягатиме і якими показниками це вимірюватиметься. Потім за кожною програмою робиться аналіз (spending review), робляться висновки.
Так забезпечується системність, передбачуваність, безперервність бюджетного планування, а бюджетний ресурс йде не кудись «у прірву» або на тисячу розмитих пріоритетів, а на досягнення цілей державної політики. Звісно, попри певний накопичений досвід, ми тільки на початковому етапі системної імплементації цих інструментів, але іншого шляху немає.
Щодо самого документу. Він дуже великий за обсягом і потребує вдумливої роботи, щоб не робити поспішних висновків.
Макропрогноз
Перше, що впадає в око, — це значні розбіжності у прогнозі на 2025 рік у Бюджетній декларації (використані оцінки МЕРТ) та останніх прогнозах МВФ, НБУ, аналітичних центрів.
Зокрема, у БД зростання реального ВВП на 2025 рік знижено до 2,7%, що аргументується, насамперед, наслідками руйнування енергетичної інфраструктури. Тоді як в останньому прогнозі МВФ під 4-й перегляд програми EFF зростання реального ВВП на 2025 рік оцінюється у 5,5%, НБУ — 5,3%. Номінальний ВВП на наступний рік у БД зменшено до 8 466 млрд грн (8 744 млрд грн — МВФ, 8 705 млрд грн — НБУ).
Відповідно, має зменшитись доходна (податкова) база на наступний рік. Хотілося б почути від уряду більше аргументів щодо такого погіршення короткострокової економічної перспективи.
Основні планові бюджетні параметри
Дохідна частина
Пріоритетні завдання податкової та митної політики на 2025−2027 рр. виходитимуть із реалізації заходів, передбачених Національною стратегією доходів (НСД), зобов’язаннями у рамках переговорів про вступ до ЄС та приєднання до ОЕСР. Немає сенсу їх перераховувати — вони викладені у НСД.
Важливі «вхідні», на яких формуватиметься дохідна частина, наступні:
Відновлення зарахування до держбюджету ПДФО у розмірі 4%, що тимчасово спрямовувався до загального фонду бюджетів ОТГ за рахунок відповідного зниження нормативу відрахування такого податку до загального фонду держбюджету.
Спрямування доходів державного дорожнього фонду до загального фонду державного бюджету з поступовим його відновленням у 2025— 2027 роках (у 2025 році — 25%, у 2026 році — 50% і у 2027 році — 75%).
Поступове наближення ставок акцизного податку на тютюнові вироби та пальне до рівня, передбаченого директивами ЄС.
Продовження спрямування військового ПДФО до спеціального фонду державного бюджету.
Сплата податку на прибуток банками за підвищеною ставкою 25%.
Ключовий момент, на який треба звернути увагу: БД розроблена з припущення того, що всі ставки податків, окрім акцизів на пальне і тютюн (а саме — податок на прибуток, ПДФО, ПДВ, рентні платежі та їх розщеплення між бюджетами), залишаються на поточному рівні, без змін.
Інакше й не могло бути, бо законопроєкт про додаткові джерела доходів бюджету — 2024 не схвалено самим урядом. Утім, БД прямо вказує на необхідність прийняття такого пакету заходів для фінансування потреб оборони на 2025−2027 рр., що оцінюється у 340 млрд грн щорічно. Прийняття такого законопроєкту не виключено, але і не обов’язково, може призвести до необхідності зміни ставок основних бюджетоутворюючих податків.
БД виходить зі стійкості надходжень до бюджету і рівнів розподілу дохідної частини через ВВП (на рівні близько 30% ВВП за доходами зведеного бюджету).
Фінансування
БД закладає зменшення бюджетного дефіциту: 2025 р. — 18,2% ВВП, 2026 р. — 10,3% ВВП, 2027 р. — 6,7% ВВП. А також стабілізацію державного боргу на рівні 90% у 2027 році.
Видаткова частина
Поки що найбільші зауваження стосуються двох моментів.
Заморожування мінімальних соціальних стандартів на 2025−2027 рр. (прожиткового мінімуму та мінімальної зарплати) на рівні 2024 року (мін. зарплата — 8 тис. грн, прож. мінімум — 2 920 грн). Розумію логіку Мінфіну, але вважаю такий крок надмірно жорстким заходом із фіскальної консолідації, тим паче в умовах прогнозованого прискорення інфляції. У таких умовах не зовсім реалістичним виглядає щонайменше завдання повернення з-за кордону мігрантів.
Зменшення видатків на оборону. Обсяги видатків державного бюджету на середньостроковий період на безпеку і оборону визначено на 2025 рік у сумі 2 226,8 млрд грн (26% ВВП); 2026 рік — 1 626,8 млрд грн (16% ВВП), 2027 рік —1 532,8 млрд грн (13% ВВП). Зазначено, що такі видатки переглядатимуться за необхідності.
Читайте також: За травень валютні резерви скоротилися на $3,4 млрд: як це вплине на курс
Утім, вважаю, що, за будь-якого розвитку подій, середньострокові видатки на оборону, як частка до ВВП, будуть більшими, ніж вони є зараз. Наприклад, в Ізраїлі вони були на рівні вище 20% ВВП у 70-тих рр. ХХ сторіччя.