Зачем Правительство готовит Бюджетную декларацию
Хочу объяснить, что это за документ и зачем он подается. Содержание Бюджетной декларации (БД), сроки ее разработки и принятия регламентированы Бюджетным кодексом и Регламентом ВРУ. БД определяет основные бюджетные показатели в части доходов, расходов, дефицита и его финансирования, госдолга, межбюджетных отношений
БД является основанием для разработки проекта бюджета на следующий год и прогнозов местных бюджетов. В этом плане бюджетная декларация выполняет роль «малого бюджета», формируя к середине лета общую политическую позицию (вместе со всеми разногласиями) относительно главного финансового документа на следующий год со стороны исполнительной, законодательной власти, местного самоуправления, профсоюзов и всех других органов, вовлеченных в разработку и принятие БД.
Бюджетная декларация разрабатывается Минфином на основе анализа бюджетных программ и соответствующих запросов главных бюджетных распорядителей. Документ согласовывает Кабмин, который вносит его в парламент. Далее у народных депутатов есть 10 дней на подготовку предложений, которые консолидирует бюджетный комитет. По регламенту БД рассматривается Радой не позднее 15 июля, впрочем, поскольку сроки ее внесения были нарушены, вероятно, дата рассмотрения в парламенте также будет перенесена.
На мой взгляд, это сверхважный документ, которому незаслуженно уделяется недостаточно внимания со стороны коллег в парламенте. Почему важный? Как уже говорил, декларация формирует основные направления бюджетной и налоговой политики и является важным элементом среднесрочного бюджетного планирования. Во-вторых, декларация увязывает бюджетное планирование с целями государственной политики за счет использования программно-целевых методов в бюджетном процессе.
Речь идет о том, чтобы не просто удовлетворить запрос бюджетного распорядителя, а последний должен доказать, на что именно ему нужно финансирование, какие цели политики в рамках бюджетной программы он будет достигать и какими показателями это будет измеряться. Затем по каждой программе делается анализ (spending review), делаются выводы.
Так обеспечивается системность, предсказуемость, непрерывность бюджетного планирования, а бюджетный ресурс идет не куда-то «в пропасть» или на тысячу размытых приоритетов, а на достижение целей государственной политики. Конечно, несмотря на определенный накопленный опыт, мы только на начальном этапе системной имплементации этих инструментов, но другого пути нет.
Что касается самого документа. Он очень большой по объему и нуждается во вдумчивой работе, чтобы не делать поспешных выводов.
Макропрогноз
Первое, что бросается в глаза, — это значительные разногласия в прогнозе на 2025 год в Бюджетной декларации (использованы оценки МЭРТ) и последних прогнозах МВФ, НБУ, аналитических центров.
В частности, в БД рост реального ВВП на 2025 год снижен до 2,7%, что аргументируется, в первую очередь, последствиями разрушений энергетической инфраструктуры. В то время как в последнем прогнозе МВФ под 4-й пересмотр программы EFF рост реального ВВП на 2025 год оценивается в 5,5%, НБУ — 5,3%. Номинальный ВВП на следующий год в БД уменьшен до 8 466 млрд грн (8 744 млрд грн — МВФ, 8 705 млрд грн — НБУ).
Соответственно, должна уменьшиться доходная (налоговая) база на следующий год. Хотелось бы услышать от правительства больше аргументов по поводу такого ухудшения краткосрочной экономической перспективы.
Основные плановые бюджетные параметры
Доходная часть
Приоритетные задачи налоговой и таможенной политики на 2025−2027 гг. будут исходить из реализации мер, предусмотренных Национальной стратегией доходов (НСД), обязательствами в рамках переговоров о вступлении в ЕС и присоединении к ОЭСР. Нет смысла их перечислять — они изложены в НСД.
Важные «вводные», на которых будет формироваться доходная часть, следующие:
Восстановление зачисления в госбюджет НДФЛ в размере 4%, который временно направлялся в общий фонд бюджетов ОТГ за счет соответствующего снижения норматива отчисления такого налога в общий фонд госбюджета.
Направление доходов государственного дорожного фонда в общий фонд государственного бюджета с постепенным его восстановлением в 2025—2027 годах (в 2025 году — 25%, в 2026 году — 50% и в 2027 году — 75%).
Постепенное приближение ставок акцизного налога на табачные изделия и топливо к уровню, предусмотренному директивами ЕС.
Продолжение направления военного НДФЛ в специальный фонд государственного бюджета.
Уплата налога на прибыль банками по повышенной ставке 25%.
Ключевой момент, на который следует обратить внимание: БД разработана из предположения того, что все ставки налогов, кроме акцизов на топливо и табак (а именно — налог на прибыль, НДФЛ, НДС, рентные платежи и их расщепление между бюджетами), остаются на текущем уровне, без изменений.
Иначе и быть не могло, потому что законопроект о дополнительных источниках доходов бюджета — 2024 не одобрен самим правительством. Впрочем, БД прямо указывает на необходимость принятия такого пакета мер по финансированию потребностей обороны на 2025−2027 гг., что оценивается в 340 млрд грн ежегодно. Принятие такого законопроекта не исключено, но и не обязательно, может привести к необходимости изменения ставок основных бюджетообразующих налогов.
БД исходит из устойчивости поступлений в бюджет и уровней распределения доходной части через ВВП (на уровне около 30% ВВП по доходам сводного бюджета).
Финансирование
БД закладывает уменьшение бюджетного дефицита: в 2025 г. — 18,2% ВВП, в 2026 г. — 10,3% ВВП, в 2027 г. — 6,7% ВВП. А также стабилизацию госдолга на уровне 90% в 2027 году.
Расходная часть
Пока самые большие замечания касаются двух моментов.
Замораживание минимальных социальных стандартов на 2025−2027 гг. (прожиточный минимум и минимальная зарплата) на уровне 2024 года (мин. зарплата — 8 тыс. грн, прож. минимум — 2 920 грн). Понимаю логику Минфина, но считаю такой шаг чрезмерно жесткой мерой по фискальной консолидации, тем более в условиях прогнозируемого ускорения инфляции. В таких условиях не совсем реалистичным выглядит как минимум задача возвращения из-за границы мигрантов.
Уменьшение расходов на оборону. Объем расходов государственного бюджета на среднесрочный период на безопасность и оборону определен на 2025 год в сумме 2 226,8 млрд грн (26% ВВП); 2026 год — 1 626,8 млрд грн (16% ВВП), 2027 год — 1 532,8 млрд грн (13% ВВП). Отмечено, что такие расходы будут пересматриваться при необходимости.
Читайте также: За май валютные резервы сократились на $3,4 млрд: как это повлияет на курс
Впрочем, считаю, что, при любом развитии событий, среднесрочные расходы на оборону, как доля в ВВП, будут больше, чем они сейчас. К примеру, в Израиле они были на уровне выше 20% ВВП в 70-х гг. ХХ века.