На этот вопрос PS постарались ответить Паулу Ногейра Батиста-младший, бывший исполнительный директор МВФ и экс-вице-президент Нового банка развития, и Роберт Уэйд, профессор глобальной политической экономии на кафедре международного развития Лондонской школы экономики. «Минфин» публикует сокращенный перевод их статьи.
Международный валютный фонд работает уже почти 80 лет, однако то, как он принимает решения по-прежнему отражает эпоху западного колониализма, во времена которого он был основан. В его структуре управления формально представлены практически все суверенные государства, однако небольшая группа западных национальных государств, представляющая 15% мирового населения, диктует свои правила.
Тем временем за последнее десятилетие мир стал намного более «многополярным», и Китай начал оспаривать давнюю гегемонию Америки, создавая «инфраструктурные альянсы» со многими развивающимися странами. В условиях углубляющейся новой холодной войны США делают все возможное, чтобы «сдерживать» Китай, хотя обе страны сохраняют высокий уровень экономической взаимозависимости, что делает этот конфликт принципиально отличным от противостояния с Советским Союзом.
США и Европа, со своей стороны, решительно настроены сохранить свои доминирующие позиции в таких мощных международных организациях, как МВФ и Всемирный банк, которые они намерены использовать, как геополитические инструменты.
Страны, которые будут соответствовать их требованиям, получат вознаграждения, тогда как те, кто проявляет сопротивление или враждебность, столкнутся с трудностями в получении финансовой поддержки, даже если они готовы и способны проводить программы макроэкономической стабилизации и структурных реформ.
Долгосрочным последствием этих тенденций стало то, что процесс принятия решений в МВФ стал все более противоречить стремлению развитых стран поддерживать глобальный авторитет Фонда. После десятилетий провозглашения универсальных принципов его легитимность сейчас стоит под угрозой.
Чтобы заинтересовать страны с низким уровнем представительства, МВФ должен сократить дисбаланс между относительным «весом» страны (или группы стран) в мировой экономике и ее весом в управленческой структуре фонда. Самым очевидным примером здесь является Китай, учитывая огромный разрыв между его долей в мировом ВВП (крупной) и его квотой (малой), которая определяет голосование и распределение Специальных прав заимствования (SDR), международного резерва МВФ.
Хотя доля Китая в мировом ВВП (по паритету покупательной способности) оценивается в 19% на 2024 год, его квота (и доля голосов) остались на уровне 6,4% с момента 14-го общего пересмотра квот в 2010 году, несмотря на то, что его «расчетная квота» по текущей формуле МВФ составляет 14%.
Хотя это крайний случай, весь блок развивающихся рынков и развивающихся стран (EMDCs) также представлен недостаточно относительно их доли в мировом ВВП. Если бы дисбаланс был устранен, Китай и EMDCs получили бы значительно большее влияние за счет стран Европы, в частности.
Большой вопрос в том, как можно достичь такой ребалансировки, учитывая, что США и Европа обладают правом вето. Если США и Европа рассматривают Китай, как экзистенциальную угрозу для «международного порядка, основанного на правилах», почему они позволят ему диктовать условия в международной финансовой организации, которую они контролировали последние 80 лет?
На самом деле ни американские, ни европейские официальные лица не могут точно объяснить, что они подразумевают под «международным порядком, основанным на правилах». Концепция остается лишь смутно определенной, как и «экзистенциальная угроза» со стороны Китая. Оба утверждения служат связующим звеном для правящей западной коалиции, которая сейчас принимает форму проекта «остановить Китай». Как воскликнул Джордано Бруно, когда его сжигали на костре в Риме в 1600 году: «Просить власть реформировать себя — как наивно!».
Вес и меры
Самым важным параметром здесь является квота. Квота страны определяет, сколько она должна внести в капитал МВФ, сколько может занять у Фонда и сколько голосов имеет в Исполнительном совете. Хотя формальные голосования проводятся редко, глава (практически всегда управляющий директор или его заместитель) предлагает «настроение собрания» (неформальный консенсус среди участников, который фиксируется, когда кто-то не высказывает протест или воздерживается от голосования — прим. «Минфин»), и эта оценка неизбежно формируется из-за искаженного распределения голосов в совете.
Согласно так называемому правилу молчания, те, кто не возражает против (или воздерживается от) решения, предложенного руководством, считаются такими, что выступили «за». Таким образом, хотя некоторые комментаторы утверждают, что изменение распределения голосов не повлияет на ситуацию, правда заключается в том, что значительное перераспределение изменит решения совета до неузнаваемости.
В формуле Фонда для определения рассчитанной квоты каждой страны ВВП (60% оценивается по рыночным курсам, а 40% — по паритету покупательной способности) составляет 50% веса, показатели открытости для мировой экономики и экономической изменчивости (волатильности) составляют 45%, а международные резервы — оставшиеся 5%. (Применяется фактор сжатия, чтобы поддержать меньшие страны).
Значительный вес, придаваемый открытости и изменчивости, помогает искажать распределение в пользу развитых стран. EMDCs в совете давно настаивают на необходимости изменения, чтобы увеличить вес ВВП (в частности, по паритету покупательной способности) и убрать или снизить вес «открытости» и «изменчивости», но безуспешно. Более того, фактическая квота может быть скорректирована в произвольном порядке — что позволяет ей отклоняться от рассчитанной квоты — и для этого процесса нет кодифицированных правил. Поэтому распределение варьируется от одного пересмотра квоты к другому.
В 14-м пересмотре некоторые EMDCs, включая Китай, смогли увеличить свои доли квот, а европейские государства согласились уступить два своих места в 24-местном совете. Однако, хотя эти изменения считались прогрессивными на тот момент, теперь они требуют трех уточнений. Во-первых, Китай все еще был сильно недопредставлен, учитывая его долю в мировом ВВП. Во-вторых, Конгресс США отказался ратифицировать изменения квот, и эта прокрастинация продолжалась до 2015 года. В-третьих, западноевропейские государства смогли гарантировать, что два уступленных ими места были переданы EMDCs в Восточной Европе, оставляя Европе фактически неизмененное представительство.
Тем не менее, по сравнению с другими пересмотрами квот за последние два десятилетия, пересмотр 2010 года, наряду с реформами квот и голосования 2008 года, был относительно успешным в осуществлении небольших, но значительных изменений в пользу недопредставленных стран. Он также продемонстрировал, что, хотя это и казалось техническим вопросом, на самом деле распределение квот зависит от геополитики.
В конце концов, были две основные причины для скромных успехов EMDCs. Во-первых, поскольку североатлантический блок все еще восстанавливался после финансового кризиса 2008 года, он был не готов сильно сопротивляться. Во-вторых, «поворот к Азии» администрации Обамы создал разрыв в североатлантическом мире и подразумевал, что США больше поддерживают различные многосторонние инициативы, возглавляемые БРИКС и другими странами Глобального Юга.
Ничего подобного не произошло после 14-го пересмотра. 15-й пересмотр, проведенный в 2017 году, стремился изменить формулу квот, чтобы дать больше веса ВВП, но никаких реальных успехов не было достигнуто. 16-й пересмотр, который завершился в декабре 2023 года, вновь попытался, но не смог достичь соглашения по изменениям в формуле или других определяющих факторах влияния стран на принятие решений в МВФ.
Хотя исполнительные директоры согласились на 50%-ное увеличение общих квот, распределение между государствами осталось неизменным. Более того, это изменение сопровождается соответствующим «откатом» в заимствовании от государств-членов, оставляя общую кредитную способность Фонда (квоты плюс заимствование) без изменений. Более обнадеживающим является то, что последний пересмотр добавил третью должность исполнительного директора для стран Субсахарской Африки, увеличив размер совета до 25 мест. 45 государств-членов от этого региона теперь будут разделены на три избирательных округа.
Читайте также: МВФ обновил прогноз касательно окончания войны в Украине
Рискованный перечень
Тем не менее, при почти полном отсутствии изменений в распределении квот в пользу развивающихся стран, это распределение становится все более оторванным от экономической реальности. Чтобы понять, насколько Европа сверхрепрезентована, рассмотрим пример: у Люксембурга — крошечной страны — гораздо более высокая доля квоты, чем у Колумбии, Филиппин или Египта.
Аналогично, у Аргентины, Южноафриканской Республики и Нигерии меньшие доли, чем у Ирландии, а у Бразилии и Индонезии меньшие доли, чем у Нидерландов.
Фактически, европейский блок перепредставлен по всем трем параметрам влияния. Во-первых, в отношении долей квот и голосов 27 стран Европейского Союза производят 15% мирового ВВП (по ППС) и у них почти 30% квот и голосующей силы. Если добавить Великобританию, то европейцы обладают более одной трети квот и голосов.
Во-вторых, европейские страны занимают 7−9 позиций в 24-местном совете. В-третьих, две высшие позиции в Фонде — управляющий директор и первый заместитель управляющего директора — де-факто зарезервированы для европейца и американца соответственно (что отражает соглашение между США и Европой, согласно которому американец всегда возглавляет Всемирный банк).
Да, юридически управляющий директор и заместители не являются национальными или региональными представителями. Как и остальные сотрудники, они обязаны своей лояльностью исключительно институту. Но национальность всегда имеет значение, особенно в кризисные времена. Поскольку управляющие директоры МВФ всегда европейцы, они всегда будут в той или иной степени склоняться к европейским предпочтениям. Это просто человеческая природа.
Насколько важно, что 15-й и 16-й обзоры не изменили распределение квот, несмотря на их (неоднозначное) обязательство сделать это? Последствия зависят от реакции развивающихся стран. Должны ли они продолжать стремиться к поэтапным реформам, преследуя незначительные изменения, которые избегают вето со стороны США и Европы? Или им следует сосредоточить внимание на создании альтернативных механизмов финансирования, над которыми у них больше контроля?
Новый банк развития, возглавляемый БРИКС, и Контингентная резервная схема, наряду с Азиатским банком инфраструктурных инвестиций, возглавляемым Китаем, уже обходят контролируемые Западом учреждения.
Если МВФ и Всемирный банк не предоставят развивающимся странам больший голос в принятии решений, мы можем ожидать снижения их глобального влияния. Однако, если эти страны будут полностью интегрированы, мы можем ожидать, что они внесут больший вклад в кредитные возможности обоих институтов.