Почему бюджет такой пессимистический и что это значит

Разрабатывая проект бюджета-2023, у правительства не было другого выбора, кроме как воспользоваться стандартными процедурами и методиками прогнозирования, разработанными для мирного времени. Однако оно предполагало, что война будет продолжаться весь следующий год. Как результат, макроэкономический прогноз выглядит весьма пессимистическим.

Ожидаемый правительством прирост ВВП на 4,6%, после прогнозируемого провала на 33,2% в 2022 году, свидетельствует, что вероятность развертывания восстановления, которое дало бы значительный прирост на основе низкой базы 2022 года, как базовый сценарий не рассматривается.

Немного «разогрели» прогноз разве что ожидаемая инфляция на уровне 30,7% (показательно, что НБУ прогнозировал лишь 20,7%) и ожидаемая девальвация в среднем 42 грн/долл с выходом на 49 грн/долл в конце 2023 года. Стоит отметить, что макроэкономическая природа прогнозируемой инфляции кажется непонятной.

Коррекция цен на рост себестоимости логистики и энергоресурсов, и на дополнительные военные риски уже состоялась в 2022 году. Чрезмерных товарных дефицитов не предусматривается из-за ограниченного роста платежеспособного спроса, замороженных социальных стандартов и урезанных бюджетных расходов.

Монетарные двигатели инфляции тоже заблокированы: 95% заимствований планируется производить на внешнем рынке, поэтому НБУ прекращает эмиссионное финансирование бюджета. Остается мощно работающий девальвационный фактор, однако в условиях активного притока внешней помощи, скорее, девальвация пойдет за инфляцией, а не наоборот.

Конечно, макроэкономическая стабильность может нарушить негативное развитие событий на фронте, однако тогда и прогноз 4,6% экономического роста окажется завышенным.

Пессимистичность правительственного прогноза привела к тому, что при ожидаемом номинальном приросте ВВП на 37%, доходная часть бюджета оказалась на 17,6% меньше, чем плановый показатель 2022 года.

Бесспорно, по мнению экспертов, полностью выполнить план по сбору налогов в 2022 году не получится, однако и глубина провала налоговых поступлений выглядит преувеличенной.

Так, за девять месяцев 2022 года по платежам, которые контролирует ГНС, в госбюджет собрано на 16,2% больше, чем в прошлом году. При этом сокращение ВВП официально оценено 15,1% в первом и 37,2% — во втором квартале.

Адаптация хозяйствующих субъектов к рискам войны и улучшение экспортной логистики несколько оживили экономику в третьем квартале. Вместе с возобновлением налоговых сборов от ГТС, это может улучшить бюджетную ситуацию в 2022 году.

Усложнило прогнозирование доходной части бюджета и невозможность учета в ее составе официальных трансфертов международной помощи. За девять месяцев ее поступило 342 млрд грн (план на год — 130,9 млрд грн), причем в июле-сентябре совокупно она составляла половину доходной части общего фонда бюджета.

Дефицит бюджета за это время составил 493,4 млрд грн., из которых средствами внешних кредиторов было покрыто еще около 180 млрд грн.

На 2023 год правительство запланировало внешние заимствования преимущественно от институциональных кредиторов на 1 596 млрд грн. Из них около 1 180 млрд грн должны быть направлены на финансирование дефицита бюджета. По плану, дефицит составит 1 280 млрд грн или 20% ВВП — на 3% больше планового показателя 2022 года.

Поскольку зарубежные партнеры не раз заявляли о готовности оказывать Украине финансовую поддержку до победы, можно предположить, что часть предусмотренных заимствований могут перекочевать в доходную часть бюджета в виде грантов.

Используя заявленный среднегодовой прогноз курса, можно подсчитать, что ожидаемая внешняя поддержка бюджета составит около 2,5 млрд долл в месяц.

Это существенно меньше, чем провозглашенная МВФ и правительством в мае 2022 года потребность (5 млрд долл), однако больше, чем в среднем за июль-сентябрь (2,4 млрд долл, в том числе в августе — почти 3 млрд долл).

Под сдержанные показатели прогнозных доходов сформирована и расходная часть бюджета. При 30-процентной прогнозируемой инфляции в номинальном измерении она на 5% ниже планового уровня 2022 года после всех коррекций, который, впрочем, пока выполняется на 83,6% от росписи.

При этом расходы Минобороны увеличены против скорректированного плана в 2022 году на 37% (на 233,5 млрд грн). Они достигнут более трети всех расходов бюджета.

В два раза, на 160 млрд грн, увеличены расходы на обслуживание долга. Эти средства должны быть уплачены по внутреннему долгу, стоимость которого выросла после повышения учетной ставки НБУ. Расходы на социальную сферу упали на 8% (на 56 млрд грн).

Если следовать прогнозным и плановым показателям правительства, расходы бюджета по отношению к ВВП снизятся с 56,6% по плану 2022 года до 39,3% по плану 2023-го.

Фактически заложено существенное ослабление на треть в реальном измерении бюджетного двигателя экономической динамики, который сыграл огромную роль для стабилизации экономики в условиях войны.

Читайте также: Последствия массированного ракетного удара: три главных вывода

Расходы бюджета сократятся: какими будут последствия

Во-первых, уменьшение совокупного потребительского спроса из-за реального сокращения зарплаты бюджетников.

Увеличение доли зарплаты и денежного содержания военнослужащих (их объем в бюджете вырастет на 26%) приведет к сужению спроса на товары повседневного пользования, увеличит доли средств, формирующих сбережения, в том числе — через покупку иностранной валюты.

Хотя в проекте бюджета заложен рост среднемесячной зарплаты в экономике на 32%, положительный эффект для спроса нивелируется вероятным сокращением занятости.

По крайней мере, в проекте бюджета ожидаемые поступления от налога на доходы физлиц на 13,8% меньше планового показателя 2022 года. Замечу, что за восемь месяцев 2022 года поступления от этого налога выше прошлогодних на 16,6%.

Во-вторых, из-за сокращения расходов бюджетных учреждений потеряется спрос на товары и услуги значительного числа частных предприятий, которые поставляли этим учреждениям свою продукцию и выполняли для них подрядные работы. Это означает ощутимый кумулятивный эффект от бюджетного сжатия.

В-третьих, вторичным негативным эффектом станет недополучение налоговых поступлений от потерявших доходы работников и предприятий, и сужение оборотов торговли, что скажется на доходах государственного и местных бюджетов.

В макроэкономической классике сокращение бюджетных расходов принято трактовать как толчок к росту частного сектора. Между тем, в проекте бюджета-2023 задекларировано сохранение действующей налоговой базы. Следовательно, ослабление фискальной нагрузки не планируется.

Кроме того, при продлении горячей фазы войны деловая активность бизнеса существенно ограничена. Выпадают большие блоки вторичных секторов экономики, которые в обычных условиях усиливают и распространяют действие факторов экономической динамики.

Поэтому перераспределение средств через бюджет должно оптимизировать оборот ресурсов и способствовать более широкому распределению в рамках национальной экономики — в секторальном и территориальном измерениях.

Читайте также: Евросоюз интегрирует помощь Украине в бюджет на 2023 год

Ситуация сложная, но не патовая

Следовательно, уменьшение в реальном измерении бюджетных расходов на треть может стать мощным фактором торможения экономики, и тогда фактический ВВП будет сжиматься до макроэкономически обоснованного совокупным внутренним спросом уровня.

Пессимизм правительства не противоречит возможности более оптимистического развития событий на фронте.

По крайней мере, премьер-министр Денис Шмигаль, представляя проект, не исключал, что темп прироста ВВП может достичь 10%, а ЕБРР прогнозировал, что ВВП в 2023 году, учитывая глубину падения 2022 года, может вырасти и на 25%, правда — в случае активного старта процессов восстановления.

Улучшение ситуации с налоговыми поступлениями позволит восстановить объемы финансирования бюджетного сектора. Однако, это может не иметь мультиплицирующего эффекта для экономики, если для приспособления масштабов бюджетного сектора к запланированным ассигнованиям произойдут необратимые институциональные изменения.

В частности, посредством «оптимизации» количества учреждений культуры, образования, науки, медицины, их количественного штатного наполнения и кадрового потенциала. Только один штрих: финансирование Национальной академии наук в номинальном измерении предлагается уменьшить на 25%, по сравнению с финансированием 2022 года.

Под влиянием сжатия доходов и увольнений в бюджетном секторе активизируется выезд из страны невоеннообязанных, сужая внутренний рынок. В частности, для ученых в ряде стран ЕС созданы льготные условия трудоустройства.

Следовательно, чрезмерное бюджетное сжатие может привести к потере части бюджетных рычагов поддержки экономики в период войны и размыванию потенциала послевоенного восстановления. В этой ситуации следует предпринять ряд шагов, чтобы смягчить риски, которые несет пессимистический проект госбюджета-2023.

Читайте также: Доходы населения, банки, бюджет: как изменилась экономика за полгода войны

Шаги для уменьшения рисков

  1. Ввести на время войны временные методики расчета, позволяющие правительству более гибко подойти к расчету ожидаемых налоговых поступлений, учитывая не только количественные макроэкономические параметры, но и прогнозируемые и запланированные качественные изменения, в том числе — в налоговом администрировании.
  2. Предусмотреть возможность накопления невыплаченной части зарплаты работникам бюджетной сферы (например, при вынужденном переводе на неполное рабочее время) в виде обязательств с отсрочкой выплаты на определенный четко обозначенный срок и с начислением среднего процента по депозитам.
  3. Определить с учетом наработанных практик прозрачную процедуру направления средств превышений плановых бюджетных поступлений в резервный фонд и их оперативного перераспределения основным распорядителям сохранения институциональной способности и кадрового потенциала бюджетных учреждений.
  4. Провести переговоры с международными донорами и заключить соглашения по объемам и графикам предоставления грантовой поддержки для их включения в доходную часть бюджета. Внимание заслуживает идея формирования «экономического рамштайна».
  5. Предложить донорам, как один из вариантов такой помощи, заключение непосредственных соглашений с распорядителями бюджетных средств первого уровня для частичного дофинансирования бюджетных программ в сфере их ответственности, например, оплаты коммунальных услуг или приобретения определенного оборудования.
  6. Рассмотреть возможность уменьшения расходов на обслуживание внутреннего долга на основе его реструктуризации. Предусмотреть пересмотр бюджета по итогам первого квартала — подобная практика была в Украине в послекризисном 2009 году.
  7. Провести консультации с НБУ и системными банками, определить возможности компенсации жестких бюджетных ограничений по смягчению монетарной политики: улучшению доступности кредитов, снижению стоимости депозитных сертификатов. Важно заранее определить варианты денежно-кредитной политики при «невыполнении» прогнозного показателя инфляции.

Безусловно, эти меры не отменяют необходимости рационализации бюджетных расходов и реорганизации учреждений бюджетной сферы. Однако, на основе институциональной модернизации, а не пассивного сжатия вследствие установления неоправданно жестких бюджетных ограничений.

Свертывание бюджетного стимулятора экономической динамики должно быть синхронизировано с полномасштабным восстановлением либеральных двигателей экономики, невозможным в условиях военного времени.